САНКТ-ПЕТЕРБУРГСКИЙ ГОРОДСКОЙ СУД
РЕШЕНИЕ
от 8 мая 2018 года Дело N 3А-84/2018
Санкт-Петербургский городской суд в составе:
председательствующего судьи Белоногого А.В.,
при секретаре Рунове Д.Ю.,
с участием прокурора Кононенко Н.С.,
рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело N3а-84/2018 по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью "Цветение сливы" о признании недействующими в части пункта 1 статьи 1 Закона Санкт-Петербурга от 26 января 2018 года N3-1 "О внесении изменений в Закон Санкт-Петербурга "О зеленых насаждениях общего пользования", приложения к Закону Санкт-Петербурга от 26 января 2018 года N3-1 "О внесении изменений в Закон Санкт-Петербурга "О зеленых насаждениях общего пользования",
у с т а н о в и л :
Законодательным Собранием Санкт-Петербурга 17 января 2018 года принят и губернатором Санкт-Петербурга 26 января 2018 года подписан Закон Санкт-Петербурга N3-1 "О внесении изменений в Закон Санкт-Петербурга "О зеленых насаждениях общего пользования" (том 1, л.д.20).
Указанным законом внесены изменения в Закон Санкт-Петербурга от 19 сентября 2007 года N430-85 "О зеленых насаждениях общего пользования"; в частности, таблица "Перечень территорий зелёных насаждений общего пользования городского значения" Приложения 1 к Закону Санкт-Петербурга "О зеленых насаждениях общего пользования", дополнена позицией 1008_50, в которой указан сквер б/н на территории, ограниченной ул.Малой Зелениной, ул.Петергофской, наб.Адмирала Лазарева, ул.Пионерской (NЗНОП 13279) (пункт 1 статьи 1); соответствующие изменения внесены в схему 13_6 территорий зелёных насаждений общего пользования городского значения в границах Петроградского района Санкт-Петербурга (муниципальный округ Чкаловское), являющуюся приложением 3 к Закону "О зеленых насаждениях общего пользования" (пункт 2 статьи 1).
Данный нормативный акт 26 января 2018 года опубликован на официальном сайте Администрации Санкт-Петербурга http://www.gov.spb.ru.
Общество с ограниченной ответственностью "Цветение сливы" (далее ООО "Цветение сливы", общество) обратилось в Санкт-Петербургский городской суд с административным исковым заявлением о признании недействующим со дня принятия пункта 1 статьи 1 Закона Санкт-Петербурга "О внесении изменений в Закон Санкт-Петербурга "О зеленых насаждениях общего пользования" в части включения в таблицу приложения N1 к Закону Санкт-Петербурга от 19 сентября 2007 года N430-85 "О зеленых насаждениях общего пользования" ("Перечень территорий зелёных насаждений общего пользования городского значения") сквера б/н на территории, ограниченной ул.Малой Зелениной, ул.Петергофской, наб.Адмирала Лазарева, ул.Пионерской, ориентировочной площадью 1, 07 га (позиция N1008-50, NЗНОП 13279); и приложения к Закону Санкт-Петербурга "О внесении изменений в Закон Санкт-Петербурга "О зеленых насаждениях общего пользования" в части включения в схему 13_6 территорий зеленых насаждений общего пользования городского значения в границах Петроградского района Санкт-Петербурга (муниципальный округ Чкаловское) приложения N3 к Закону Санкт-Петербурга от 19 сентября 2007 года N430-85 "О зеленых насаждениях общего пользования" изображения сквера б/н на территории, ограниченной ул.Малой Зелениной, ул.Петергофской, наб.Адмирала Лазарева, ул.Пионерской (NЗНОП 13279).
В обоснование заявленных требований административный истец указал, что является собственником земельного участка с кадастровым номером N..., расположенного по адресу: Санкт-Петербург, наб.Адмирала Лазарева, участок 7 (севернее дома 22, литера Щ), который включён оспариваемыми нормами в территории зелёных насаждений общего пользования; на данном земельном участке общество осуществляет строительство многоквартирного дома.
Административное исковое заявление мотивировано тем, что в связи с изменением статуса земельного участка в силу требований пункта 1 статьи 2 Закона Санкт-Петербурга "О зеленых насаждениях в Санкт-Петербурге", пункта 12 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации общество обязано предоставить неограниченный доступ третьим лицам на этот участок; за неисполнение указанной обязанности общество может быть привлечёно к административной ответственности в соответствии со статьёй 31.1 Закона Санкт-Петербурга "Об административных правонарушениях в Санкт-Петербурге". По мнению истца, такое нормативное регулирование фактически лишает собственника возможности самостоятельного определения вида разрешённого использования земельного участка, присущего ему в силу пункта 4 статьи 37 Градостроительного кодекса Российской Федерации, поскольку компетенцией по определению вида разрешённого использования земельных участков общего пользования наделён Комитет по градостроительству и архитектуре Санкт-Петербурга.
Утверждая о несоответствии оспариваемого в части нормативного акта, общество ссылается на нормы пункта 12 статьи 85, пункта 1 статьи 56, пункта 1 статьи 43 Земельного кодекса Российской Федерации, статьи 209 Гражданского кодекса Российской Федерации, которые предусматривают возможность беспрепятственного пользования неограниченному кругу лиц территорией зелёных насаждений общего пользования; в то же время допустимость и возможность использования, владения и распоряжения земельным участком, находящимся в частной собственности, определяется исключительно собственником; в своей взаимосвязи указанные федеральные нормы не допускают возможности нормативного включения земельных участков, находящихся в частной собственности, в территорию земель общего пользования.
Аналогичные противоречия оспариваемого в части правового акта административный истец усмотрел и в его взаимосвязи с пунктом 3 статьи 2 Закона Санкт-Петербурга от 28 июня 2010 года N396-88 "О зеленых насаждениях в Санкт-Петербурге", статьёй 1 Закона Санкт-Петербурга от 19 сентября 2007 года N430-85 "О зеленых насаждениях общего пользования"; в связи с таким несоответствием нормативного акта, подлежащего судебной проверке, региональному и федеральному законодательству общество указало на его неоднозначное толкование и правовую неопределённость и на наличие в его содержании коррупциогенного фактора.
В ходе судебного разбирательства административный истец уточнил основания заявленных требований в порядке, предусмотренном статьёй 46 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.
Так, административный истец дополнительно указал, что при принятии оспариваемого регионального акта не проведена процедура инвентаризации указанной территории для целей последующего её включения в территории зеленых насаждёний общего пользования, установленная статьями 6, 6.1 Закона Санкт-Петербурга от 28 декабря 2010 года N396-88 "О зелёных насаждениях в Санкт-Петербурге", постановлением правительства Санкт-Петербурга от 7 февраля 2017 года N79.
В судебное заседание представители административного истца, общества с ограниченной ответственностью "Цветение сливы" Бекещенко Э.А., Гульянц А.Д., Лысанова П.А., действующие на основании доверенностей от <дата>, Япрынцева А.А., действующая на основании доверенности от <дата>, явились, на удовлетворении заявленных требований настаивают.
Представители административных ответчиков, Законодательного Собрания Санкт-Петербурга Лыжова Н.А., действующая на основании доверенности от <дата>, губернатора Санкт-Петербурга Таранов И.Е., действующий на основании доверенности от <дата>, Степанкевич Е.В., действующая на основании доверенности от <дата>, в судебное заседание явились, просят отказать в удовлетворении требований административного иска, ссылаясь на то, что оспариваемый в части нормативный правовой акт принят в пределах предоставленных представительному органу субъекта федерации компетенции с соблюдением порядка принятия, не противоречит нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу; представили возражения на административный иск (том 1, л.д.155-157, 163-167).
Представитель Законодательного Собрания Санкт-Петербурга, в частности, указал, что оспариваемым законом каких-либо ограничений прав административного истца на принадлежащий ему земельный участок в контексте понятия ограничения, содержащегося в статье 1 Федерального закона "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" не установлено; федеральным законом, в частности частью 2 статьи 209 Гражданского кодекса Российской Федерации, подпунктом 2 пункта 1 статьи 40, пунктами 3 и 4 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации, пунктами 8 и 9 статьи 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации установлены определённые рамки по реализации принадлежащих собственнику прав.
Выслушав объяснения участников процесса, исследовав материалы дела, заслушав заключение прокурора, полагавшего необходимым удовлетворить административный иск, суд находит заявленные требования подлежащими удовлетворению по следующим основаниям.
В соответствии с пунктом "д" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находится, в том числе, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности.
Согласно части 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации, абзацу 4 статьи 6 Федерального закона от 10 января 2002 года N7-ФЗ "Об охране окружающей среды" к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды, относится принятие законов и иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации в области охраны окружающей среды в соответствии с федеральным законодательством, а также осуществление контроля за их исполнением.
В рамках реализации предоставленных полномочий принят Закон Санкт-Петербурга от 28 июня 2010 года N 396_88 "О зеленых насаждениях в Санкт-Петербурге", из преамбулы которого следует, что он направлен на обеспечение права граждан на благоприятную окружающую среду, обеспечение благоприятных условий жизнедеятельности человека, охрану и защиту зелёного фонда Санкт-Петербурга и регулирует вопросы, связанные с размещением, использованием, воспроизводством, содержанием и учётом зелёных насаждений в Санкт-Петербурге.
Согласно пункту 1 статьи 2 указанного Закона территории зелёных насаждений подразделяются на следующие виды: территории зелёных насаждений общего пользования, территории зелёных насаждений, выполняющих специальные функции, территории защитных лесов, территории зелёных насаждений особо охраняемых природных территорий.
Территориями зелёных насаждений общего пользования являются находящиеся в различных территориальных зонах территории общего пользования, занятые зелёными насаждениями, используемые в рекреационных целях неограниченным кругом лиц.
Перечень территорий зелёных насаждений общего пользования утверждается законом Санкт-Петербурга; включение территорий зелёных насаждений в перечень территорий зелёных насаждений общего пользования, внесение изменений в данный перечень в части границ и площадей территорий зелёных насаждений общего пользования, а также исключение территорий зелёных насаждений из перечня территорий зелёных насаждений общего пользования осуществляется путём внесения изменений в соответствующий закон Санкт-Петербурга (пункты 1 и 4 статьи 15 Закона Санкт-Петербурга от "О зеленых насаждениях в Санкт-Петербурге").
Исходя из изложенного, оспариваемый закон Санкт-Петербурга, которым внесены изменения в перечень территорий зелёных насаждений общего пользования, принят Законодательным Собранием Санкт-Петербурга в пределах предоставленных полномочий.
Оспариваемый Закон Санкт-Петербурга от 26 января 2018 года N3-1 "О внесении изменений в Закон Санкт-Петербурга "О зеленых насаждениях общего пользования" опубликован на официальном сайте Администрации Санкт-Петербурга в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" (gov.spb.ru), что согласуется с нормами пункта 2 статьи 3 Закона Санкт-Петербурга от 16 июля 2010 года N 445-112 "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов Санкт-Петербурга".
Оспариваемый в части нормативный правовой акт принят Законодательным Собранием Санкт-Петербурга в соответствии с процедурой принятия законов субъекта Российской Федерации, установленной пунктами 2 и 4 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 1999 года N184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и статьёй 32 Устава Санкт-Петербурга (том 1, л.д.168-177).
Довод административного истца о нарушении при принятии закона процедуры, установленной статьёй 1, пунктом 4 статьи 6 Закона Санкт-Петербурга "О зеленых насаждениях в Санкт-Петербурге", допускающей возможность отнесения территории к территориям зелёных насаждений общего пользования только по результатам проведения инвентаризации территории зелёных насаждений, не является основанием для признания нормативного правового акта недействующим, поскольку, исходя из части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, в порядке производства по делам об оспаривании нормативных правовых актов такие акты подлежат проверке только на соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, в том числе и применительно к процедуре их принятия, а к таким актам Закон Санкт-Петербурга "О зеленых насаждениях в Санкт-Петербурге" не относится.
Вместе с тем, суд находит доводы административного истца о противоречии оспариваемых положений нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, обоснованными в связи со следующим.
В силу пункта 12 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации территориями общего пользования являются территории, которыми беспрепятственно пользуется неограниченный круг лиц (в том числе площади, улицы, проезды, набережные, береговые полосы водных объектов общего пользования, скверы, бульвары).
Согласно абзацу 2 статьи 1 постановления правительства Санкт-Петербурга от 17 января 2014 года N8 "О Правилах охраны и использования территорий зеленых насаждений общего пользования, территорий зеленых насаждений, выполняющих специальные функции, территорий зеленых насаждений ограниченного пользования", под территориями зелёных насаждений понимаются территории зелёных насаждений общего пользования, территории зелёных насаждений, выполняющие специальные функции (в части уличного озеленения), территории зелёных насаждений ограниченного пользования (в части земельных участков, предоставленных в постоянное (бессрочное) пользование санкт-петербургским государственным учреждениям).
Пунктом 12 статьи 85 и пунктом 8 статьи 27 Земельного кодекса Российской Федерации установлен запрет на приватизацию земельных участков общего пользования (в границах территорий общего пользования).
Согласно пунктам 1 и 3 статьи 209 Гражданского кодекса Российской Федерации собственнику принадлежат права владения, пользования и распоряжения своим имуществом; владение, пользование и распоряжение землёй и другими природными ресурсами в той мере, в какой их оборот допускается законом, осуществляются их собственником свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов других лиц.
Анализ приведённых норм федерального законодательства позволяет сделать вывод о том, что к землям общего пользования могут быть отнесены земельные участки, право собственности на которые принадлежит публичным образованиям и к этим землям не могут быть отнесены земли, переданные в частную собственность.
Отнесение земельных участков, находящихся в частной собственности, к территориям общего пользования возможно путём принятия органами государственной власти последовательных градостроительных решений и градостроительной документации, определяющих дальнейшее использование такой территории, их реализацию, в том числе в виде изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд и прекращения права частной собственности на данные земельные участки.
Соответственно, и к территориям зеленых насаждений общего пользования, под которыми, как указывалось, согласно пункту 1 статьи 2 Закона Санкт-Петербурга "О зеленых насаждениях в Санкт-Петербурге" понимаются находящиеся в различных территориальных зонах территории общего пользования, занятые зелёными насаждениями, используемые в рекреационных целях неограниченным кругом лиц, не могут быть отнесены территории, в границах которых находятся земельные участки, находящиеся в частной собственности.
Сторонами не оспорено, что процедура принудительного отчуждения для государственных нужд принадлежащего истцу земельного участка не реализована; каких-либо последовательных градостроительных решений и соответственно градостроительной документации не принято.
Из материалов административного дела следует, что оспариваемым в части законом к территориям зелёных насаждений общего пользования отнесён сквер, расположенный на территории, ограниченной ул.Малой Зелениной, ул.Петергофской, наб.Адмирала Лазарева, ул.Пионерской (с присвоением регистрационного номера территории зелёных насаждений общего пользования ЗНОП N13279) (том 1, л.д.20).
Как следует из схемы 13_6, являющейся Приложением к Закону Санкт-Петербурга "О внесении изменений в Закон Санкт-Петербурга "О зеленых насаждениях общего пользования" от 17 января 2018 года N3-1 "Территории зелёных насаждений общего пользования городского значения в границах Петроградского района Санкт-Петербурга (муниципальный округ Чкаловское)", в границы территории сквера включены несколько земельных участков, в том числе и земельный участок с кадастровым номером N...; данный земельный участок принадлежит на праве собственности с <дата> обществу с ограниченной ответственностью "Цветение сливы" (том 1, л.д.10-15).
Согласно выписке из ЕГРН от 15 февраля 2018 года, земельный участок с кадастровым номером N... (дата присвоения кадастрового номера <дата>) расположен по адресу: г.Санкт-Петербург, набережная Адмирала Лазарева, участок 7 (севернее дома 22, литера Щ), его площадь составляет 10 735 +/- 36 кв.м; участок образован из двух земельных участков с кадастровыми номерами: N..., N...; категория земель: "земли населённых пунктов"; вид разрешённого использования "для размещения многоквартирного жилого дома (жилых домов)"; правообладателем является общество с ограниченной ответственностью "Цветение сливы" с <дата>; имеются ограничения прав и обременение объекта недвижимости в виде залога и ипотеки с <дата> по <дата> (договор ипотеки с ПАО "Сбербанк России" от <дата> N...) (том 1, л.д.10-15).
Таким образом, административный истец, как собственник земельного участка, который оспариваемым в части региональным актом отнесён к территориям зелёных насаждений общего пользования городского значения, является вовлечённым субъектом в сферу нормативного регулирования этого правового акта, что обуславливает его правовую заинтересованность.
Как следует из ответа Комитета имущественных отношений Санкт-Петербурга от <дата> на запрос суда, ранее собственником земельных участков N..., площадью 9 423 кв.м, N..., площадью 7 912 кв.м, являлось общество с ограниченной ответственностью "СТРОЙИНВЕСТ" на основании договора купли-продажи от <дата> N..., договора купли-продажи от <дата> N..., договора купли-продажи от <дата> N..., соглашения о реальном разделе от <дата>, распоряжения Комитета имущественных отношений Санкт-Петербурга от <дата> N... (л.д.135-136). Видом разрешённого использования этих земельных участков являлось "для размещения коммерческих объектов, не связанных с проживанием населения (бизнес-центров, отдельных офисов различных фирм, компаний и других т.д.)".
В период владения на праве собственности обществом с ограниченной ответственностью "СТРОИНВЕСТ" на указанные земельные участки также были зарегистрированы ограничения (обременения) права в виде ипотеки, а также на земельном участке с кадастровым номером N... установлено право прохода и проезда, площадью 935 кв.м (том 1, л.д.136).
Согласно уведомлениям Управления Росреестра по Санкт-Петербургу от <дата>, в эту дату в ЕГРН погашена запись об ограничении (обременении) права в виде ипотеки на земельные участки с кадастровыми номерами N..., N...(том 1, л.д.37, 138).
ООО "СТРОЙИНВЕСТ" в Комитет имущественных отношений Санкт-Петербурга <дата> подано заявление об утверждении схемы расположения земельных участков на кадастровом плане территории (том 1, л.д.132, 139).
На основании распоряжения Комитета имущественных отношений Санкт-Петербурга от 20 февраля 2016 года N... утверждена схема расположения земельных участков на кадастровом плане территории: 1.1: площадью 10 735 кв.м, по адресу: г.Санкт-Петербург, набережная Адмирала Лазарева, участок 7 (севернее дома 22, литера Щ), с видом разрешённого использования: для размещения многоквартирного жилого дома (жилых домов); 1.2: площадью 6 600 кв.м, по адресу: г.Санкт-Петербург, набережная Адмирала Лазарева, участок 8 (юго-западнее дома 22, литера Щ), с видом разрешённого использования: для размещения коммерческих объектов, не связанных с проживанием населения (бизнес-центров, отдельных офисов различных фирм, компаний и других т.д.), образуемых в результате перераспределения земельных участков: площадью 9 423 кв.м, с кадастровым номером N..., по адресу: г.Санкт-Петербург, набережная Адмирала Лазарева, участок 7 (севернее дома 22, литера Щ), с видом разрешённого использования: для размещения многоквартирного жилого дома (жилых домов), и площадью 7 912 кв.м, с кадастровым номером N... по адресу: г.Санкт-Петербург, набережная Адмирала Лазарева, участок 8 (юго-западнее дома 22, литера Щ), с видом разрешённого использования: для размещения коммерческих объектов, не связанных с проживанием населения (бизнес-центров, отдельных офисов различных фирм, компаний и других т.д.), согласно приложению (том 1, л.д.147-148).
В этом же распоряжении установлена территориальная зона: общественно-деловая зона объектов многофункциональной общественно-деловой застройки жилых домов, расположенных на территории исторически сложившихся районов города и исторических пригородов, с включением объектов инженерной инфраструктуры (ТД1-1).
Между ООО "СТРОЙИНВЕСТ" и ООО "Цветение сливы" <дата> в соответствии с заявлением участника (ООО "СТРОЙИНВЕСТ") от <дата> о принятии в общество и о внесении вклада в уставный капитал, состоящего из недвижимого имущества, и решением общего собрания участников общества от <дата> N..., составлен акт приёма-передачи б\н, согласно которому участник передал, а общество приняло следующее недвижимое имущество: земельный участок, категория земель: земли населённых пунктов, разрешённое использование: для размещения многоквартирного жилого дома (жилых домов), адрес (местонахождение): г.Санкт-Петербург, набережная Адмирала Лазарева, участок 7, (севернее дома 22, литера Щ), кадастровый N..., площадью 10 735 кв.м.
Градостроительный план земельного участка N... утверждён на основании распоряжения Комитета по градостроительству и архитектуре от 25 ноября 2016 года N... (том 1, л.д.22-36).
29 сентября 2017 года обществу выдано разрешение N... на строительство объекта капитального строительства: многоквартирного жилого дома со вспомогательными и встроенными нежилыми помещениями и подземной автостоянкой (характеристики объекта капитального строительства, входящего в состав имущественного комплекса, в соответствии с проектной документацией: общая площадь - 31 453 кв.м, объём - 131 468 кв.м, в том числе подземной части - 36 968 кв.м, количество этажей - 10, высота - 33, количество подземных этажей - 1, площадь застройки - 2 915 кв.м, общая площадь квартир (с учётом балконов, лоджий) - 16 238 кв. м, количество квартир - 175 шт, площадь встроенных нежилых помещений - 1 493 кв.м, площадь подземной автостоянки - 5 925 кв.м, количество машиномест в подземной автостоянке - 163 м/места; срок действия разрешения на строительство определён до 29 октября 2019 года (том 1, л.д.16-18).
