Методические рекомендации по разработке и формированию концепций долгосрочных областных целевых программ
Настоящие методические рекомендации по разработке и формированию концепций долгосрочных областных целевых программ определяют основные требования к их разработке, содержанию, структуре и оформлению.
I. Рекомендации по разработке проектов концепций долгосрочных областных целевых программ
Практика экспертизы областных целевых программ показывает, что большая их доля создается либо с ориентацией на решение PR-задач, либо задач распределения дополнительных финансовых средств между структурными подразделениями, либо с ориентацией на привлечение ресурсов из вышестоящих бюджетов. Указанные задачи могут и (в идеале) должны решаться с использованием программно-целевого метода при условии, что будет соблюден главный принцип приоритетности общесистемных долгосрочных целей ДОЦП перед частными краткосрочными.
Приведенные положения определяют противоречие, выступающее в качестве барьера разработки областных целевых программ, ориентированных на перелом ключевых тенденций в долгосрочной перспективе: с одной стороны, в области необходимо решать множество оперативных проблем, а с другой - правильные решения могут обеспечить перелом негативных тенденций значительно позднее, чем того требуют обстоятельства.
Указанное противоречие особенно обостряется в условиях бюджетного дефицита, когда необходимо определять приоритеты и те ключевые точки, к которым следует применять ресурс и развитие которых является определяющим динамику развития множества сфер области.
Если выявленные проблемы в сфере развития Орловской области могут быть решены в рамках текущей ' деятельности соответствующего структурного подразделения, то нет необходимости применять программно-целевой метод, что подразумевает распределение мероприятий по множеству структурных подразделений. Такая ситуация возникает, например, при необходимости целевого структурирования деятельности подразделения, направленного на решение узкоотраслевых проблем, причины которых находятся в той же сфере развития области, где и негативная тенденция - в таком случае целесообразно разработать ведомственную целевую программу.
Второй проблемой разработки целевых программ является ориентация разработчиков (как правило, органы исполнительной государственной власти специальной компетенции области) на решение поверхностных проблем, следование стратегии "латания дыр", когда решаются не корневые системообразующие проблемы, а их следствия - те проблемы, решение которых приводит не к перелому негативных тенденций, а к временному улучшению ситуации.
Третьей проблемой является применение "традиционных подходов" к разработке целевых программ. Так одним из способов разработки областных целевых программ, заимствованным из традиций административной системы, является рассылка писем по структурным подразделениям с просьбой дать свои предложения в какую-либо конкретную программу. Разработка областных целевых программ таким методом приводит к их лоскутности, размытости целей и задач, попыткам структурных подразделений ориентировать мероприятия программы на решение "своих" проблем. Помимо этого, приверженцы данной методики постоянно сталкиваются с дублированием мероприятий, вызванным перекрестными предложениями структурных подразделений в проекты программ. Еще два традиционных подхода к разработке ДОЦП: первый - это копирование программных документов других субъектов Российской Федерации, когда цели, задачи и даже мероприятия принимаются без их критического переосмысления и сопоставления с проблемами и факторами развития Орловской области, и второй - когда в основу проекта программы ложатся программные документы федеральных органов власти без их адаптации к конкретным условиям развития Орловской области и ориентации на решение областных проблем.
Разрешить указанные выше противоречия и проблемы позволит введение механизма разработки концепций долгосрочных областных целевых программ с детальным анализом проблем в сфере развития области, выявлением взаимосвязей между другими сферами развития области (если таковые имеются) и определением возможности решения проблем разработкой и реализацией долгосрочной областной целевой программы (ДОЦП) либо ведомственной целевой программы (ВЦП).
Введение механизма разработки концепций ДОЦП с их последующей экспертизой позволит решить две важные задачи: повысить качество проработки проблем и определения целей и задач ДОЦП, а также определить механизм решения выявленных проблем еще до детальной разработки программных мероприятий (либо ДОЦП, либо ВЦП).
Для систематизации деятельности инициативной группы по разработке проекта концепции ДОЦП выделены основные этапы работы (схема 1).
Схема 1. (не прилагается)
Этап 1. Анализ проблемной ситуации в рассматриваемой сфере.
Анализ проблемной ситуации складывается из:
выявления существующих проблем и факторов, повлиявших на их возникновение, ранжирование проблем по степени важности;
анализа развития проблемной ситуации без применения программно-целевого метода;
определения перспективного видения сферы действия ДОЦП - понимание конечной цели.
Анализ проблемной ситуации следует начать с оценки уровня развития в Орловской области рассматриваемой сферы. Такую оценку необходимо производить исходя из того, что для нормального функционирования области должно обеспечиваться взаимоувязанное и непротиворечивое развитие социальной и экономической подсистем. С учетом этого факта в качестве методики оценки уровня развития предлагается система индикаторов, состоящая из четырех блоков (таблица 1); которые характеризуют:
экономические отношения;
социальную ситуацию;
демографическое положение;
девиантное поведение.
Таблица 1.
N п/п | Блоки | Показатели |
1 | 2 | 3 |
1. | Экономические отношения | Индекс физического объема промышленного производства; |
2. | Социальная ситуация | Соотношение доходов 10 % самых богатых и 10 % |
3. | Демографическое положение | Условный коэффициент депопуляции (отношение числа умерших к числу родившихся); |
4. | Девиантное поведение | Уровень преступности; |
Выделение данных блоков связано с тем, что они в определенной степени описывают динамику взаимодействия социальных и экономических процессов. В частности, экономический и социальный блоки отражают уровень и качество жизни граждан. Составляющие демографического блока количественно иллюстрируют ситуацию в области воспроизводства человеческого капитала. И, наконец, при помощи показателей девиантного поведения можно судить об эффективности работы общественных демократических институтов и о степени адаптации населения к рыночным отношениям как таковым.