ЛЕНИНГРАДСКИЙ ОБЛАСТНОЙ СУД

РЕШЕНИЕ

от 12 октября 2009 года по делу N 3-147/2009


[О признании частично недействующим постановления Правительства Ленинградской области N 204 от 14.07.2008 года "Об утверждении порядка рассмотрения проектов документов территориального планирования в Администрации Ленинградской области"]

Ленинградский областной суд в составе: председательствующего - судьи Морозковой Е.Е., с участием прокурора Бобковой Г.Г., при секретаре Л., рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению заместителя прокурора Ленинградской области о признании недействующими ряда норм Постановления Правительства Ленинградской области N 204 от 14 июля 2008 года "Об утверждении порядка рассмотрения проектов территориального планирования в администрации Ленинградской области" и ряда норм Порядка рассмотрения проектов документов территориального планирования в администрации Ленинградской области,

установил:

Заместитель прокурора Ленинградской области обратился в суд с заявлением о признании недействующими:

Постановления Правительства Ленинградской области от 14.07.2008 г. N 204 (пункт 2 и пункт 5 в части слов "проекта распоряжения" и "распоряжений", пункт 4 в части слов "согласительной комиссии");

Порядка рассмотрения проектов территориального планирования в администрации Ленинградской области в части:

пункта 1.2 абзац 7; пунктов 1.3, 2.2 в части слов "генеральных планов населенных пунктов, входящих в состав городских и сельских поселений"; пункта 1.4 в части слов "распоряжением"; пунктов 1.5 и 1.6, 3.6 в части слов "распоряжение"; пунктов 3.2, 3.3; подпункта "б" пункта 3.4; подпункта "б" пункта 3.5; пунктов 3.6, 3.8, 3.9 и 3.13 в части слов "распоряжения"; Приложения N 1 к Порядку в части слов "распоряжение"; подпункта "е" пункта 3.4 и подпункта "е" пункта 3.5 Порядка в части слов "согласительной комиссии"; Приложения 4 к Порядку (Форма заключения по проекту генерального плана в части слов "населенного пункта").

В заявлении от 09 октября 2009 года прокурор уточнил и дополнил заявленные требования и просил признать недействующими с 14 июля 2008 года:

пункт 2 в части слов "проекта распоряжения Правительства Ленинградской области, пункт 4 и пункт 5 в части слов "распоряжений Правительства Ленинградской области" Постановления Правительства Ленинградской области от 14.07.2008 г. N 204 "Об утверждении порядка рассмотрения проектов документов территориального планирования в администрации Ленинградской области";

абзац 7 пункта 1.2 в части слов "генеральные планы населенных пунктов, входящих в состав городских и сельских поселений", абзац 3 пункта 1.3 в части слов "генеральных планов населенных пунктов, входящих в состав городских и сельских поселений", пункты 1.4, 1.5, 1.6, 3.3, 3.6, 3.13, 4.1, 4.2, 4.3, абзац 1 пункта 2.2 в части слов "генеральных планов населенных пунктов, входящих в состав городских и сельских поселений", пункт 3.2 в части слов "проекта распоряжения Правительства Ленинградской области о согласовании (отказе в согласовании) проекта документов территориального планирования", подпункты "б" и "е" пункта 3.4, подпункты "б" и "е" пункта 3.5, пункт 3.8 в части слов "проект распоряжения Правительства Ленинградской области о согласовании (отказе в согласовании) проекта документа территориального планирования", пункт 3.9 в части слов "а также проектом распоряжения Правительства Ленинградской области о согласовании (отказе в согласовании) проекта документа территориального планирования", пункт 3.12 в части слов "согласительной комиссии", абзацы 2 и 3 пункта 4.5 Порядка, утв. Постановлением Правительства Ленинградской области N 204;

Приложение 1, Приложение 2 в части слов о наименовании органа исполнительной власти Ленинградской области "Председатель", Приложение 3 в части слова о наименовании органа исполнительной власти Ленинградской области "Председатель", Приложение 4 к Порядку, утв. Постановлением Правительства Ленинградской области N 204, в части слова о наименовании органа исполнительной власти Ленинградской области "Председатель".

В обоснование заявленных требований указано, что в нарушение положений части 8 статьи 12, части 8 статьи 16, части 9 статьи 21, части 9 статьи 25 Градостроительного кодекса РФ, определяющими, что решение о создании согласительных комиссии принимается органами, направившими соответствующие документы территориального планирования на согласование и при наличии отрицательного заключения; пунктом 4 Постановления Правительства Ленинградской области от 14.07.2008 г. N 204, подпунктом "е" пункта 3.4, подпунктом "е" пункта 3.5 Порядка предусматривается создание согласительных комиссий в отношении поступивших на согласование проектов документов территориального планирования. Вопрос образования согласительной комиссии (определение состава и порядка работы) относится к компетенции Правительства РФ (часть 12 статьи 16 Градостроительного кодекса РФ, пункт 17 Положения, утвержденного Постановлением Правительства РФ N 178 от 24.03.2007 г.).

Пунктом 2 оспариваемого Постановления, а также пунктами 1.4, 1.5, 1.6, 3.2, 3.3, подпунктом "б" пункта 3.4, подпунктом "б" пункта 3.5, пунктами 3.6, 3.8, 3.9, 3.13, 4.12 Порядка (утвержденного названным Постановлением) установлено оформление согласования (отказа в согласовании) проекта документа территориального планирования в форме Распоряжения Правительства Ленинградской области, что противоречит требованиям части 7 статьи 12, части 6 статьи 21 и части 9 статьи 25 Градостроительного кодекса РФ, а также пунктам 4 и 14 Положения, утвержденного Постановлением Правительства РФ N 178 от 24.03.2007 г., которыми постановлено, что результаты упомянутого согласования (отказа в согласовании) оформляются в виде заключения и подписываются руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ.

В нарушение требований статей 18 и 23 Градостроительного кодекса РФ, в абзаце 7 пункта 1.2, в абзаце 3 пункта 1.3 и в пункте 2.2 Порядка, утвержденного Постановлением Правительства Ленинградской области N 204 от 14.07.2008 г., под документами территориального планирования понимаются "генеральные планы населенных пунктов, входящих в состав городских и сельских поселений", что федеральными нормами не предусмотрено.

Пунктами 4.1 и 4.3 Порядка определено, что сводное заключение подписывается председателем Комитета по архитектуре и градостроительству Ленинградской области на бланке этого комитета, что не соответствует требованиям части 6 статьи 16, части 8 статьи 21, части 9 статьи 25 Градостроительного кодекса РФ, согласно которым названное заключение подписывает руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ.

В судебном заседании участвующий в деле прокурор Бобкова Г.Г. просит удовлетворить заявление прокурора по изложенным в нем основаниям. Просит признать недействующим Приложение 4 к Порядку и в части слов "населенного пункта", что отражено в первом заявлении прокурора. Отмечает, что из норм приведенного Порядка не ясно, о создании какой согласительной комиссии указывается: о создании согласительной комиссии, как называет представитель Правительства Ленинградской области "внутренней" или о создании согласительной комиссии в рамках требований Градостроительного кодекса РФ. Определение понятия согласительной комиссии в оспариваемом нормативном правовом акте отсутствует. Согласование (или отказ в согласовании) может быть оформлено только в виде заключения; оформление же данного согласования в виде распоряжения (в виде правового акта) накладывает на участников процесса согласования (в том числе и на муниципальные образования) определенные обязательства, что законодательством не предусмотрено.

В письменном возражении представитель Правительства Ленинградской области П. просит отказать в удовлетворении требований прокурора, считает, что оспариваемые нормы в части установления процедуры создания согласительной комиссии на стадии рассмотрения документов в Администрации Ленинградской области не противоречат пункту 11 Положения, утвержденного Постановлением Правительства РФ N 178 от 24.03.2007 г. Форма утверждения заключения о согласовании (об отказе в согласовании) соответствует статье 39 Устава Ленинградской области и не противоречит действующему законодательству. Согласно же пункту 2 статьи 23 Градостроительного кодекса РФ генеральный план поселения, городского округа может быть разработан применительно к отдельным населенным пунктам.

В судебном заседании представитель Правительства Ленинградской области П.просит отказать в удовлетворении заявления прокурора по основаниям, изложенным в возражении. Указывает, что оспариваемое Постановление определяет в рамках пункта 14 Постановления Правительства РФ N 178 от 24.03.2007 г. внутреннюю процедуру согласования в Администрации Ленинградской области; в оспариваемых нормах говорится о создании "внутренней" согласительной комиссии, что Градостроительный кодекс РФ не регулирует. Оспариваемым Постановлением председателю Комитета, фактически, делегированы полномочия по подписанию заключения.

В судебном заседании представитель Правительства Ленинградской области Я. просит отказать в удовлетворении заявления прокурора по основаниям, указанным в отзыве. Считает, что оспариваемое Постановление определяет процедуру рассмотрения документов в Администрации Ленинградской области, что Градостроительный кодекс РФ не регулирует.

Изучив материалы дела, заслушав прокурора Бобкову Г.Г., представителей Правительства Ленинградской области П. и Я., заключение специалиста по землеустройству и градостроительной деятельности Совета муниципальных образований Ленинградской области С., исследовав и оценив представленные доказательства согласно ст.67 ГПК РФ в их совокупности, суд приходит к следующему.

Согласно ст.13 ГК РФ ненормативный акт государственного органа или органа местного самоуправления, а в случаях, предусмотренных законом, также нормативный акт, не соответствующие закону или иным правовым актам и нарушающие гражданские права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица могут быть признаны судом недействительными.

В соответствии с частью 2 статьи 253 ГПК РФ, установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, суд признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени.

14 июля 2008 года Правительством Ленинградской области принято Постановление N 204 "Об утверждении порядка рассмотрения проектов документов территориального планирования в Администрации Ленинградской области".

Названный нормативный правовой акт опубликован в официальном издании Ленинградской области - в Вестнике Правительства Ленинградской области N 41 от 25.08.2008 г. и является действующим.

В преамбуле областного нормативного правового акта отражено, что он принят на основании статей 12, 21 и 25 Градостроительного кодекса РФ и пункта 14 Положения, утвержденного Постановлением Правительства РФ N 178 от 24.03.2007 г.

Пунктом 1 данного Постановления утвержден прилагаемый Порядок рассмотрения проектов документов территориального планирования в Администрации Ленинградской области; в пункте 2 названного Постановления установлено, что организацию рассмотрения проектов документов территориального планирования, подготовку сводного заключения и проекта распоряжения Правительства Ленинградской области о согласовании (отказе в согласовании) проектов документов территориального планирования осуществляет Комитет по архитектуре и градостроительству Ленинградской области; согласно пункту 4 Постановления Комитету по архитектуре и градостроительству Ленинградской области в месячный срок надлежит представить проект постановления Правительства Ленинградской области об образовании согласительной комиссии по рассмотрению проектов документов территориального планирования муниципальных образований Ленинградской области и проектов документов территориального планирования субъектов РФ, имеющих общую границу с Ленинградской областью, и утверждении состава комиссии; аппарату Губернатора и Правительства Ленинградской области обеспечить публикацию распоряжений Правительства Ленинградской области о согласовании (отказе в согласовании) проектов документов территориального планирования (пункт 5 данного Постановления).

В пункте 1.1 Порядка рассмотрения проектов документов территориального планирования в Администрации Ленинградской области (утвержденного указанным выше Постановлением Правительства Ленинградской области N 204 от 14.07.2008 г.) отражено, что настоящий Порядок разработан на основании статей 12, 21 и 25 Градостроительного кодекса РФ и пункта 14 Положения о согласовании проектов схем территориального планирования субъектов РФ и проектов документов территориального планирования муниципальных образований, утвержденного Постановлением Правительства РФ N 178 от 24.03.2007 г.

Согласно абзацу 7 пункта 1.2 указанного Порядка под документами территориального планирования понимаются также генеральные планы населенных пунктов, входящих в состав городских и сельских поселений. В абзаце 3 пункта 3 Порядка определено, что согласование проектов генеральных планов городских и сельских поселений, генерального плана городского округа и генеральных планов населенных пунктов, входящих в состав городских и сельских поселений, осуществляется в соответствии с частью 2 статьи 25 Градостроительного кодекса РФ.

Согласование (отказ в согласовании) проектов документов территориального планирования оформляется Распоряжением Правительства Ленинградской области по форме согласно Приложению 1 к настоящему Порядку /пункт 1.4 Порядка/. Распоряжение Правительства Ленинградской области о согласовании (отказе в согласовании) проекта документа территориального планирования вступает в силу с даты его подписания /пункт 1.5 Порядка/. Распоряжение Правительства Ленинградской области о согласовании (отказе в согласовании) проекта документа территориального планирования подлежит опубликованию в газете "Вести" и размещению на официальном интернет-портале Администрации Правительства Ленинградской области.

В пункте 2.2 Порядка приведен перечень органов исполнительной власти (в дополнение к указанным в пункте 2.1 Порядка), участвующих в рассмотрении проектов схем территориального планирования муниципальных районов Ленинградской области, генеральных планов городских и сельских поселений, генерального плана городского округа, генеральных планов населенных пунктов, входящих в состав городских и сельских поселений.

Пунктом 3.2 Порядка установлена ответственность Комитета по архитектуре и градостроительству Ленинградской области за организацию рассмотрения проектов документов территориального планирования органами исполнительной власти и подготовку в установленные сроки сводного заключения о согласовании (отказе в согласовании) проекта документа территориального планирования (далее - сводное заключение) и проекта Распоряжения Правительства Ленинградской области о согласовании (отказе в согласовании), проекта документа территориального планирования. В пункте 3.3 Порядка определен 5-дневный срок (рабочие дни) до истечения сроков, установленных Градостроительным кодексом РФ, предоставления в аппарат Губернатора и Правительства Ленинградской области проекта распоряжения Правительства Ленинградской области о согласовании (отказе в согласовании) проекта документа территориального планирования.

Подпунктом "б" пункта 3.4 Порядка Комитету по архитектуре и градостроительству Ленинградской области (при работе с проектами схем территориального планирования субъектов РФ, имеющих общую границу с Ленинградской областью, проектом генерального плана по Санкт-Петербургу) предписано в течение 20 рабочих дней с даты поступления проекта документа территориального планирования подготавливать проект Распоряжения Правительства Ленинградской области о согласовании (отказе в согласовании) проекта документа территориального планирования и в установленном порядке направлять его на согласование в органы исполнительной власти; подпунктом "е" данного пункта названный Комитет обязан в случае поступления к нему хотя бы одного заключения об отказе в согласовании проекта документа территориального планирования обеспечить работу согласительной комиссии.

При работе с проектами документов территориального планирования муниципальных образований названный Комитет наделен аналогичными полномочиями, что закреплено в подпунктах "б" и "е" пункта 3.5 Порядка.

Частью 1 пункта 3.6 Порядка предусмотрено, что в случае несоответствия процедур подготовки проекта документа территориального планирования муниципального образования законодательству о градостроительной деятельности Комитет по архитектуре и градостроительной деятельности Ленинградской области издает распоряжение о невозможности дальнейшего согласования, которое направляет в соответствующие органы местного самоуправления вместе с поступившим проектом документа территориального планирования муниципального образования. В части 2 названного пункта Порядка определено, в каких случаях названный Комитет подготавливает проект Распоряжения Правительства Ленинградской области об отказе в согласовании документа территориального планирования.

На основании пункта 3.8 Порядка орган исполнительной власти рассматривает именно проект Распоряжения Правительства Ленинградской области о согласовании (отказе в согласовании) проекта документа территориального планирования и в течение десяти рабочих дней с даты поступления в орган исполнительной власти указанных документов подготавливает соответствующее заключение. Пункт 3.9 Порядка определяет, что руководителем органа исполнительной власти либо лицом, исполняющим его обязанности, подписывается заключение о согласовании (об отказе в согласовании) и вместе с электронной версией данного заключения и листом, удостоверяющим электронную версию, а также проектом Распоряжения Правительства Ленинградской области о согласовании (отказе в согласовании) проекта документа территориального планирования направляется в Комитет по архитектуре и градостроительству Ленинградской области.

Пунктом 3.12 Порядка установлена обязанность Комитета по архитектуре и градостроительству Ленинградской области при определенных условиях (при поступлении заключения об отказе в согласовании проекта документа территориального планирования хотя бы от одного органа исполнительной власти) и в определенный срок организовать в соответствии с Положением о согласовании проектов схем территориального планирования субъектов РФ и проектов документов территориального планирования муниципальных образований работу согласительной комиссии.

На основании пункта 3.13 Порядка проект Распоряжения Правительства Ленинградской области о согласовании (отказе в согласовании) проекта документа территориального планирования с приложенным к нему сводным заключением не позднее установленного срока направляется в юридический комитет Администрации Ленинградской области.

Сводное заключение подлежит оформлению на бланке Комитета по архитектуре и градостроительству Ленинградской области в соответствии с установленными Правилами (пункт 4.1 Порядка). Сводное заключение составляется в двух экземплярах, один из которых прилагается к проекту Распоряжения Правительства Ленинградской области о согласовании (об отказе в согласовании) проекта документа территориального планирования, другой хранится в Комитете по архитектуре и градостроительству Ленинградской области (пункт 4.2 Порядка).

В пункте 4.3 Порядка отмечено, что сводное заключение подписывается председателем Комитета по архитектуре и градостроительству Ленинградской области (его заместителем, уполномоченным на подписание заключения).

Согласно пункта 4.5 Порядка обязательными приложениями к сводному заключению являются копии заключений (абзац 1). К проектам документов территориального планирования муниципальных образований Ленинградской области прилагается также заключение Комитета по архитектуре и градостроительству Ленинградской области о соответствии процедуры подготовки проекта документа территориального планирования законодательству о градостроительной деятельности (абзац 2). Если проект рассматривался согласительной комиссией, прилагается решение согласительной комиссии по проекту документа территориального планирования (абзац 3).

Приложение 1 к Порядку содержит форму Распоряжения о согласовании проекта документа территориального планирования. В Приложении 2 к Порядку приведена форма заключения органа исполнительной власти Ленинградской области по проекту схемы территориального планирования субъекта РФ; в Приложении N 3 - форма заключения органа исполнительной власти Ленинградской области по проекту схемы территориального планирования муниципального района; в Приложении 4 - форма заключения органа исполнительной власти Ленинградской области по проекту генерального плана поселения, городского округа, населенного пункта.

Законодательство о градостроительной деятельности состоит из Градостроительного кодекса РФ, других федеральных законов и иных нормативных правовых актах РФ, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ; приведенные федеральные нормативные правовые акты и нормативные правовые акты субъектов РФ, содержащие нормы, регулирующие отношения в области градостроительной деятельности, не могут противоречить названному кодексу (статья 3 Градостроительного кодекса РФ).

Подготовка и утверждение документов территориального планирования РФ относится к полномочиям органов государственной власти РФ (пункт 1 статьи 6 Градостроительного кодекса РФ); подготовка и утверждение документов территориального планирования субъектов РФ является полномочием органов государственной власти субъектов РФ (пункт 1 статьи 7 Градостроительного кодекса РФ); к полномочиям органов местного самоуправления поселений и муниципальных районов относится подготовка и утверждение соответствующих документов территориального планирования (статья 8 Градостроительного кодекса РФ).