ЛЕНИНГРАДСКИЙ ОБЛАСТНОЙ СУД

РЕШЕНИЕ

от 29 июля 2010 года по делу N 3-68/2010


[О признании недействующими в части статьи 1 областного закона от 07.12.2005 г. N 110-оз "Об обеспечении жилыми помещениями некоторых категорий граждан, поставленных на учет до 1 января 2005 г." и статьи 1 областного закона от 02.03.2010 г. N 5-оз "Об обеспечении жильем некоторых категорий граждан, вставших на учет в качестве нуждающихся в жилых помещениях после 1 января 2005 г."]

Ленинградский областной суд в составе: председательствующего - судьи Морозковой Е.Е., с участием прокурора Гавриловой Е.В., при секретаре Ф., рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлениям заместителя прокурора Ленинградской области о признании недействующими статьи 1 областного закона Ленинградской области от 07.12.2005 г. N 110-оз "Об обеспечении жилыми помещениями некоторых категорий граждан, поставленных на учет до 1 января 2005 года" (в части) и статьи 1 областного закона Ленинградской области от 02.03.2010 г. N 5-оз "Об обеспечении жильем некоторых категорий граждан, вставших на учет в качестве нуждающихся в жилых помещениях после 1 января 2005 года" (в части),

установил:

Заместитель прокурора Ленинградской области обратился в Ленинградский областной суд с заявлениями о признании недействующими:

с момента вынесения решения статьи 1 областного закона от 07.12.2005 г. N 110-оз "Об обеспечении жилыми помещениями некоторых категорий граждан, поставленных на учет до 1 января 2005 г." в части слов: "до 1 января 2005" в отношении граждан установленных п."а";

с момента вынесения решения статьи 1 областного закона от 02.03.2010 г. N 5-оз "Об обеспечении жильем некоторых категорий граждан, вставших на учет в качестве нуждающихся в жилых помещениях после 1 января 2005 г." в части слов: "после 1 января 2005" (по существу, прокурором оспаривается часть 1 статьи 1 областного закона N 5-оз в указанной части).

Определением суда от 28 июля 2010 года гражданские дела по данным заявлениям объединены в одно производство.

В обоснование заявленных требований в заявлениях отражено, что на основании приведенных областных законов (что зафиксировано в оспариваемых нормах) обеспечение жильем ветеранов и участников Великой Отечественной войны (указанных в статьях 14, 15, 17-19 Федерального закона "О ветеранах") поставлено в зависимость от времени их постановки на учет, что не соответствует требованиям статей 14, 15, 17-19, 21, 23.2 Федерального закона "О ветеранах", Указу Президента Российской Федерации N 714 от 07.05.2008 г., в которых такое указание отсутствует.

В судебном заседании участвующий в деле прокурор Гаврилова Е.В. просит заявления прокурора удовлетворить по изложенным в них основаниям; отмечает, что не только обеспечение жильем ветеранов и участников Великой Отечественной войны (указанных в статьях 14, 15, 17-19, 21 Федерального закона "О ветеранах") на основании областных законов 110-оз и 5-оз поставлено в зависимость от даты постановки на учет, но и названные областные законы имеют различное правовое регулирование: содержание статей 2, 4 и 5 областного закона N 5-оз отличается от содержания статей 2, 4 и 5 областного закона N 110-оз соответственно, что противоречит принципу равенства, закрепленному Конституцией Российской Федерации. В названных областных законах отсутствует единое правовое регулирование вопроса обеспечения ветеранов и участников Великой Отечественной войны (указанных в статьях 14, 15, 17-19, 21 Федерального закона "О ветеранах").

В письменных возражениях представитель Законодательного собрания Ленинградской области З. просит в удовлетворении требований прокурора отказать, отмечает, что в Федеральном законе "О ветеранах" нет ограничений по количеству нормативных правовых актов, которыми субъект Российской Федерации вправе регулировать вопросы предоставления жилых помещений ветеранам и участникам Великой Отечественной войны. Основное требование федерального законодательства об обеспечении льготных категорий граждан жильем областными законами N 110-оз и 5-оз исполнено. Согласно положениям Федерального закона N 184-ФЗ от 6.10.1999 г. Законодательное собрание Ленинградской области обладает полномочиями в выборе формы законодательного регулирования общественных отношений; критерии определения правового регулирования данного вопроса могли быть различные (мог быть принят единый закон, допустимо принятие нескольких законов по данному вопросу).

В судебном заседании представитель Законодательного собрания Ленинградской области З. просит отказать в удовлетворении требований прокурора по основаниям, изложенным в возражениях. Обращает внимание суда на то, что статьей 23.2 Федерального закона "О ветеранах" право определения порядка предоставления льгот и их размера предоставлено субъекту Российской Федерации. Областной закон N 110-оз был принят ранее; при изменении федерального законодательства решили не изменять установившийся на основании областного закона 110-оз порядок обеспечения жильем льготных категорий, а приняли новый областной закон N 5-оз. Форму обеспечения права на жилые помещения определяет субъект Российской Федерации. Положения статьи 4 областного закона N 5-оз соответствуют региональным стандартам. По ранее действующему федеральному законодательству выделялась жилищная субсидия (что и отражено в областном законе N 110-оз), в действующем федеральном законодательстве предусмотрена единовременная денежная выплата (что предусмотрено в статье 5 областного закона N 5-оз). Лица, указанные в пункте "а" статьи 1 областного закона N 110-оз, жильем обеспечены в полном объеме. Требования о едином правовом регулировании соблюдены.

В письменных возражениях представитель Губернатора Ленинградской области Я. просит отказать в удовлетворении требований прокурора; отмечает, что совокупное правовое регулирование оспариваемых областных законов охватывает всех ветеранов Великой Отечественной войны вне зависимости от времени постановки на учет. Согласно же части 11 статьи 23.2 Федерального закона N 5-ФЗ "О ветеранах" порядок предоставления жилых помещений, единовременной денежной выплаты определяется законодательством субъектов Российской Федерации. Считает, что ряд категорий граждан, указанных в пункте "а" части 1 статьи 1 областного закона N 110-оз, подлежат обеспечению при условии постановки на учет до 1 января 2005 года.

В судебном заседании представитель Губернатора Ленинградской области Я. просит в удовлетворении заявления прокурора отказать, считает его необоснованным по доводам, изложенным в возражении, а также по мотивам, приведенным в судебном заседании представителем Законодательного собрания Ленинградской области.

Изучив материалы дела, заслушав участвующего в деле прокурора Гаврилову Е.В., представителя Законодательного собрания Ленинградской области З., представителя Губернатора Ленинградской области Я., исследовав и оценив представленные доказательства согласно ст.67 ГПК РФ в их совокупности, суд приходит к следующему.

Согласно ст.13 ГК РФ ненормативный акт государственного органа или органа местного самоуправления, а в случаях, предусмотренных законом, также нормативный акт, не соответствующие закону или иным правовым актам и нарушающие гражданские права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица, могут быть признаны судом недействительными.

В соответствии с частью 2 статьи 253 ГПК РФ, установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречат федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, суд признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени.

7 декабря 2005 года принят областной закон Ленинградской области N 110-оз "Об обеспечении жилыми помещениями некоторых категорий граждан, поставленных на учет до 1 января 2005 года". В последующем, областными законами N 48-оз от 03.06.2009 г. и N 19-оз от 07.05.2010 г. в него внесены изменения. Приведенные областные законы опубликованы в установленном порядке в официальных изданиях Ленинградской области. Областной закон от 7.12.2005 г. N 110-оз является действующим.

В преамбуле данного областного закона отражено, что он принят в целях обеспечения жилыми помещениями льготных категорий граждан, указанных в пункте 1 статьи 23.2 Федерального закона от 12.01.1995 г. N 5-ФЗ "О ветеранах" и в абзаце 1 статьи 28.2 Федерального закона от 24.11.1995 г. N 181-ФЗ "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации" в части определения порядка предоставления жилых помещений некоторым категориям граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, поставленных на учет в качестве нуждающихся в жилых помещениях до 1 января 2005 года на территории Ленинградской области.

Согласно статье 1 областного закона N 110-оз от 7.12.2005 г. право на получение жилых помещений в соответствии с настоящим областным законом имеют граждане, нуждающиеся в улучшении жилищных условий и поставленные на учет в качестве нуждающихся в жилых помещениях до 1 января 2005 года на территории Ленинградской области: граждане, меры социальной поддержки которым установлены статьями 14, 15, 16, 17, 18, 9 и 21 Федерального закона "О ветеранах" (пункт "а"); инвалиды (пункт "б"); семьи, имеющие детей-инвалидов (пункт "в").

В статье 2 названного областного закона приведены формы обеспечения прав на жилые помещения; статья 3 посвящена вопросу предоставления жилых помещений по договорам социального найма; в статье 4 отражены нормы предоставления площади жилого помещения; в статье 5 урегулированы вопросы предоставления субсидии; вопросы финансирования расходов указаны в статье 6; статья 7 содержит заключительные положения.

2 марта 2010 года принят областной закон Ленинградской области N 5-оз "Об обеспечении жильем некоторых категорий граждан, вставших на учет в качестве нуждающихся в жилых помещениях после 1 января 2005 года", опубликованный впоследствии в официальном издании Ленинградской области и действующий в настоящее время.

Из преамбулы названного областного закона следует, что он принят в целях обеспечения реализации переданных Российской Федерацией органам государственной власти Ленинградской области полномочий по обеспечению жильем в соответствии со статьями 14, 15, 17, 18, 19 и 21 Федерального закона от 12.01.1995 г. N 5-ФЗ "О ветеранах" некоторых категорий граждан, вставших на учет в качестве нуждающихся в жилых помещениях после 1 января 2005 года.

Частью 1 статьи 1 областного закона N 5-оз от 2.03.2010 г. предусмотрено, что право на получение жилых помещений в соответствии с настоящим областным законом имеют перечисленные в данной норме категории граждан, вставшие на учет в качестве нуждающихся в жилых помещениях на территории Ленинградской области после 1 января 2005 года. В части 2 статьи 1 указанного областного закона определено, что гражданину, имеющему право на получение жилья по нескольким основаниям, указанным в части 1 настоящей статьи, жилье предоставляется по одному из них.

В статье 2 областного закона N 5-оз от 2.03.2010 г. указаны формы обеспечения прав на жилые помещения; статья 3 регулирует вопросы предоставления жилых помещений; нормы предоставления площади жилого помещения определены в статье 4; порядок выплаты единовременной денежной выплаты определен в статье 5; порядок финансирования и заключительные положения содержатся в статьях 6 и 7 областного закона.

В силу пунктов "ж" и "к" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находятся вопросы социальной защиты и жилищное законодательство. По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов не могут противоречить федеральным законам. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон (части 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации).

Пунктом 1 статьи 1 Федерального закона 184-ФЗ от 6.10.99 "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ" предусмотрено, что деятельность органов государственной власти субъекта РФ осуществляется в соответствии с принципами верховенства Конституции РФ и федеральных законов на всей территории РФ, разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ.

Правовые гарантии социальной защиты ветеранов в Российской Федерации закреплены Федеральным законом N 5-ФЗ от 12.01.1995 г. "О ветеранах".

Из положений части первой статьи 23.2 Федерального закона N 5-ФЗ от 12.01.1995 г. "О ветеранах" следует, что Российская Федерация передает органам государственной власти субъектов Российской Федерации полномочия по обеспечению жильем в соответствии со статьями 14, 16 и 21 настоящего Федерального закона категорий граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий и вставших на учет до 1 января 2005 года, и полномочия по обеспечению жильем в соответствии со статьями 14, 15, 17-19 и 21 настоящего Федерального закона категорий граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий.

Из приведенной федеральной нормы следует, что ряд категорий граждан, перечисленных в статьях 14, 15, 17-19 и 21 Федерального закона N 5-ФЗ, подлежит обеспечению жильем вне зависимости от срока постановки на учет в качестве нуждающихся в улучшении жилищных условий.

Оспариваемыми областными законами N 110-оз и N 5-оз установлен порядок обеспечения жилыми помещениями названных выше категорий граждан, как вставших на учет до 1 января 2005 года, так и подлежащих обеспечению жильем вне зависимости от срока постановки на учет.

Принципом разделения правового регулирования на два нормативных правовых акта явилась дата постановки на учет в качестве нуждающихся в улучшении жилищных условий: областной закон N 110-оз от 7.12.2005 г. регулирует вопрос обеспечения льготных категорий граждан, в том числе и перечисленных в статьях 14, 15, 16, 17, 18, 19 и 21 Федерального закона "О ветеранах", вставших на учет до 1 января 2005 года, а областной закон N 5-оз от 2.03.2010 г. устанавливает порядок обеспечения жилыми помещениями льготных категорий граждан, перечисленных в статьях 14, 15, 17, 18, 19 и 21 Федерального закона N 5-ФЗ "О ветеранах", вставших на учет после 1 января 2005 года.

Таким образом, оба оспариваемых закона регулируют вопрос обеспечения жилыми помещениями граждан, перечисленных в статьях 14, 15, 17-19, 21 Федерального закона N 5-ФЗ от 12.01.1995 г., и подлежащих обеспечению жильем вне зависимости от срока постановки на учет: до или после 1 января 2005 года.

Такое формальное разделение правового регулирования одного вопроса на два нормативных правовых акта не противоречит ни положениям Федерального закона "О ветеранах", ни положениям Федерального закона N 184-ФЗ от 6.10.1999 г. "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и, по существу, является полномочием субъекта Российской Федерации.

Однако, при проверке доводов прокурора о неправомерности областных законов N 110-оз и 5-оз в оспариваемой части в связи с тем, что данные областные законы содержат разное правовое регулирование в отношении одного и того же вопроса - обеспечения жилыми помещениями категорий граждан, подлежащих обеспечению жильем вне зависимости от срока постановки на учет (статьи 14, 15, 17-19, 21 Федерального закона "О ветеранах"), исследовании и сравнительном анализе правовых норм данных областных законов N 110-оз и 5-оз, суд считает указанные доводы прокурора обоснованными.

Так, статья 2 областного закона N 110-оз от 7.12.2005 г. предусматривает возможность предоставления льготным категориям граждан, перечисленным в статье 1 названного закона жилых помещений по договорам социального найма; согласно статье 2 областного закона N 5-оз от 2.03.2010 г. льготные категории граждан обеспечиваются жилыми помещениями по договорам социального найма либо в собственность.

Нормы предоставления площади жилого помещения, указанные в статье 4 областного закона N 110-оз от 07.12.2005 г. (18 кв.м, 42 кв.м и 33 кв.м на 1 члена семьи) отличаются от аналогичных норм предоставления, установленных статьей 4 областного закона N 5-оз от 2.03.2010 г. (36 кв.м, 42 кв.м на гражданина).

Кроме этого, частью 2 статьи 23.2 Федерального закона "О ветеранах" предусмотрено, что объем средств, предусмотренный в Федеральном фонде компенсаций бюджетам субъектов Российской Федерации по обеспечению жильем определяется, исходя из общей площади жилья 36 и 18 кв.м и средней рыночной стоимости 1 квадратного метра общей площади жилья по субъекту Российской Федерации.

В статье 5 областного закона N 110-оз от 7.12.2005 г. урегулирован вопрос предоставления субсидии льготным категориям граждан; статьей 5 областного закона N 5-оз от 2.03.2010 г. устанавливается порядок предоставления льготной категории граждан единовременной денежной выплаты.

Порядок предоставления гражданам безвозмездной субсидии для приобретения или строительства жилых помещений определен Постановлением Правительства Ленинградской области от 7.04.2006 г. N 108 "О мерах по реализации областного закона "Об обеспечении жилыми помещениями некоторых категорий граждан, поставленных на учет до 1 января 2005 года", а порядок предоставления гражданам жилых помещений по договору социального найма либо в собственность и порядок предоставления гражданам единовременной денежной выплаты на строительство или приобретение жилого помещения установлен Постановлением Правительства Ленинградской области N 131 от 1.06.2010 г. "О мерах по реализации областного закона "Об обеспечении жильем некоторых категорий граждан, вставших на учет в качестве нуждающихся в жилых помещениях после 1 января 2005 года".

Таким образом, вопрос обеспечения жилыми помещениями одной и той же льготной категории граждан, перечисленной в статьях 14, 15, 17-19, 21 Федерального закона "О ветеранах", и подлежащих обеспечению жильем вне зависимости от срока постановки на учет, урегулирован различным образом в областных законах N 110-оз и N 5-оз, что является неправильным, нарушает принцип равенства всех перед законом и не соответствует ни содержанию, ни смыслу статьи 23.2, а также и иных норм Федерального закона "О ветеранах".

По изложенным основаниям суд считает, что оспариваемые прокурором нормы подлежат признанию недействующими, как противоречащие статьям 14, 15, 17-19, 21, 23.2 Федерального закона "О ветеранах" в совокупности.

Руководствуясь статьей 253 ГПК РФ, разъяснениями, содержащимися в пункте 28 Постановления Пленума Верховного Суда РФ N 48 от 29.11.2007 г., учитывая конкретные обстоятельства, тот факт, что оспариваемые нормы областных законов N 110-оз и 5-оз применялись, суд считает, что оспариваемые нормы надлежит признать недействующими с момента вступления решения суда в законную силу.

Поэтому, требования прокурора о признании оспариваемых областных норм недействующими с момента вынесения решения суда подлежат отклонению.

Суждения представителей заинтересованных лиц о том, что определение порядка предоставления жилых помещений, порядка единовременной денежной выплаты и формы предоставления мер социальной поддержки относится к компетенции субъекта Российской Федерации не означает, что согласно частям 6 и 11, 11.1 статьи 23.2 Федерального закона "О ветеранах" субъект вправе устанавливать различное правовое регулирование с применением критерия, в виде даты постановки на учет, в отношении одной и той же льготной категории граждан (статьи 14, 15, 17-19, 21 Федерального закона "О ветеранах"), подлежащей обеспечению жильем вне зависимости от даты постановки на учет. Иное понимание и толкование приведенных федеральных норм приведет к ущемлению прав и законных интересов лиц, постановленных на учет до или после 1 января 2005 года (в зависимости от регулирования).