УСТАВНЫЙ СУД САНКТ-ПЕТЕРБУРГА
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 19 декабря 2016 года N 002/16-П
По делу о соответствии Уставу Санкт-Петербурга отдельных положений абзаца одиннадцатого подпункта 9 пункта 2 статьи 10 Закона Санкт-Петербурга от 23 сентября 2009 года N 420-79 "Об организации местного самоуправления в Санкт-Петербурге" по запросу Муниципального Совета внутригородского муниципального образования Санкт-Петербурга муниципальный округ Юнтолово
Уставный суд Санкт-Петербурга в составе председателя Н.Ф.Гуцан, судей О.В.Герасиной, М.А.Матвеевой, И.В.Тимофеева, А.В.Шевченко,
с участием представителей заявителя Ж.Р.Горячкиной, Е.В.Костровой, представителей Губернатора Санкт-Петербурга В.А.Гучинского, А.В.Каменецкой,
руководствуясь положениями пункта 5 статьи 50 Устава Санкт-Петербурга, пункта "а" статьи 3, статей 30, 63, 72, 73 и 74 Закона Санкт-Петербурга "Об Уставном суде Санкт-Петербурга", рассмотрел в открытом судебном заседании дело о соответствии Уставу Санкт-Петербурга отдельных положений абзаца одиннадцатого подпункта 9 пункта 2 статьи 10 Закона Санкт-Петербурга от 23 сентября 2009 года N 420-79 "Об организации местного самоуправления в Санкт-Петербурге".
Поводом к рассмотрению дела послужил запрос Муниципального Совета внутригородского муниципального образования Санкт-Петербурга муниципальный округ Юнтолово о соответствии Уставу Санкт-Петербурга отдельных положений абзаца одиннадцатого подпункта 9 пункта 2 статьи 10 Закона Санкт-Петербурга от 23 сентября 2009 года N 420-79 "Об организации местного самоуправления в Санкт-Петербурге".
Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли: Уставу Санкт-Петербурга отдельные положения абзаца одиннадцатого подпункта 9 пункта 2 статьи 10 Закона Санкт-Петербурга от 23 сентября 2009 года N 420-79 "Об организации местного самоуправления в Санкт-Петербурге".
Заслушав сообщение судьи-докладчика М.А.Матвеевой, выступления представителей заявителя Ж.Р.Горячкиной, Е.В.Костровой, представителей Губернатора Санкт-Петербурга В.А.Гучинского, А.В.Каменецкой, исследовав представленные документы и иные материалы дела, Уставный суд Санкт-Петербурга
установил:
1. Положениями подпункта 9 пункта 2 статьи 10 Закона Санкт-Петербурга от 23 сентября 2009 года N 420-79 "Об организации местного самоуправления в Санкт-Петербурге" (далее - Закон Санкт-Петербурга N 420-79) к вопросам местного значения отдельных внутригородских муниципальных образований Санкт-Петербурга, в том числе внутригородского муниципального образования Санкт-Петербурга муниципальный округ Юнтолово, отнесено осуществление благоустройства территории внутригородского муниципального образования Санкт-Петербурга, включающее участие в пределах своей компетенции в обеспечении чистоты и порядка на территории внутригородского муниципального образования Санкт-Петербурга, включая ликвидацию несанкционированных свалок бытовых отходов, мусора и уборку территорий, водных акваторий, тупиков и проездов, не включенных в адресные программы, утвержденные исполнительными органами государственной власти Санкт-Петербурга.
Решением Приморского районного суда города Санкт-Петербурга от 20 мая 2013 года по делу N 2-7289/13, оставленным без изменения апелляционным определением Санкт-Петербургского городского суда от 5 сентября 2013 года N 33-13203/2013, удовлетворены требования природоохранного прокурора Санкт-Петербурга к Местной Администрации внутригородского муниципального образования Санкт-Петербурга муниципальный округ Юнтолово об обязании утвердить адресную программу по уборке водных объектов на 2013 год: река Глухарка, река Каменка, пруд на Парашютно-Мартыновской, пруды буферные верхний и средний в Юнтоловском заказнике, Орловский карьер, и провести уборку их акваторий. Суд общей юрисдикции пришел к выводу, что поскольку спорные водные объекты расположены на территории внутригородского муниципального образования Санкт-Петербурга муниципальный округ Юнтолово (далее - муниципальное образование муниципальный округ Юнтолово) и не включены в адресную программу по уборке водных объектов от наплавных загрязнений и мусора, утвержденную Комитетом по природопользованию, охране окружающей среды и обеспечению экологической безопасности, в силу положений подпункта 9 пункта 2 статьи 10 Закона Санкт-Петербурга N 420-79 уборка акваторий указанных водных объектов должна осуществляться Местной Администрацией муниципального образования муниципальный округ Юнтолово.
Согласно позиции Контрольно-счетной палаты Санкт-Петербурга мероприятия по уборке акваторий должны осуществляться с учетом положений Водного кодекса Российской Федерации, которыми, в частности, установлено, что осуществление мероприятий по охране водных объектов или их частей, находящихся в федеральной собственности и расположенных на территории субъектов Российской Федерации, а также находящихся в собственности субъектов Российской Федерации, входит в компетенцию органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. В компетенцию органов местного самоуправления внутригородских муниципальных образований Санкт-Петербурга (далее - муниципальные образования Санкт-Петербурга) входят полномочия по осуществлению мероприятий по охране водных объектов только в отношении объектов, находящихся в муниципальной собственности. При этом Водным кодексом Российской Федерации не предусмотрена передача полномочий Российской Федерации по осуществлению мер по охране водных объектов или их частей, находящихся в федеральной собственности органам местного самоуправления. Также не предусмотрена и передача органам местного самоуправления аналогичных полномочий субъектов Российской Федерации. Соответствующая позиция выражена Контрольно-счетной палатой Санкт-Петербурга в заключении от 3 декабря 2014 года, составленном на проект решения Муниципального Совета муниципального образования муниципальный округ Юнтолово "Об утверждении бюджета муниципального образования МО Юнтолово на 2015 год", а также в обзоре типичных нарушений, выявленных в результате экспертизы проектов местных бюджетов на 2016 и плановый период 2017 и 2018 годов, проведенной в отношении ста десяти муниципальных образований Санкт-Петербурга.
19 июля 2016 года Муниципальный Совет муниципального образования муниципальный округ Юнтолово обратился в Уставный суд Санкт-Петербурга с запросом о соответствии Уставу Санкт-Петербурга отдельных положений абзаца одиннадцатого подпункта 9 пункта 2 статьи 10 Закона Санкт-Петербурга N 420-79. В запросе указано на несоответствие данных положений Закона Санкт-Петербурга N 420-79 в части слов "уборка водных акваторий, не включенных в адресные программы, утвержденные исполнительными органами государственной власти Санкт-Петербурга" Уставу Санкт-Петербурга, его положениям пункта 1 статьи 4, статьи 60, пункта 1 статьи 62, пунктов 2 и 3 статьи 63, статей 64 и 66.
По мнению заявителя, оспариваемые положения ограничивают самостоятельность местного самоуправления, нарушают права муниципального образования муниципальный округ Юнтолово, поскольку в силу своей неопределенности допускают возложение на органы местного самоуправления муниципального образования муниципальный округ Юнтолово обязанности производить уборку акваторий водных объектов, находящихся в федеральной собственности и собственности Санкт-Петербурга, при том, что органы местного самоуправления указанного муниципального образования не должны содержать эту собственность. В этой связи, представители заявителя пояснили, что органы местного самоуправления муниципального образования муниципальный округ Юнтолово вынуждены уменьшать расходы на финансирование иных вопросов местного значения. С 2015 года в муниципальном образовании муниципальный округ Юнтолово не утверждается адресная программа по уборке акваторий, поскольку включение в проект местного бюджета средств на уборку акваторий Контрольно-счетная палата Санкт-Петербурга рассматривает как нарушение законодательства.
Таким образом, заявитель фактически оспаривает установленное законодателем Санкт-Петербурга правовое регулирование, возлагающее на муниципальные образования Санкт-Петербурга уборку акваторий.
Оспариваемое заявителем правовое регулирование состоит из находящихся в нормативном единстве и подлежащих применению во взаимосвязи положений абзаца одиннадцатого подпункта 9 пункта 2 статьи 10 Закона Санкт-Петербурга N 420-79, согласно которым к вопросам местного значения муниципальных образований Санкт-Петербурга относится участие в пределах своей компетенции в уборке водных акваторий, не включенных в адресные программы, утвержденные исполнительными органами государственной власти Санкт-Петербурга.
Согласно позиции представителя Законодательного Собрания Санкт-Петербурга А.Р.Уланова, выраженной в поступившем в Уставный суд Санкт-Петербурга ходатайстве от 10 октября 2016 года, Законодательное Собрание Санкт-Петербурга по существу требований, заявленных Муниципальным Советом муниципального образования муниципальный округ Юнтолово, возражений не имеет.
Согласно позиции представителей Губернатора Санкт-Петербурга В.А.Гучинского, А.В.Каменецкой оспариваемые положения установлены законодателем Санкт-Петербурга в пределах его компетенции и соответствуют Уставу Санкт-Петербурга. Уборка акваторий, не включенных в адресные программы, утвержденные исполнительными органами государственной власти Санкт-Петербурга, должна осуществляться органами местного самоуправления муниципальных образований Санкт-Петербурга в рамках полномочий органов местного самоуправления городских округов в области обращения с отходами производства и потребления. Соответствующие полномочия установлены положениями пункта 3 статьи 8 Федерального закона от 24 июня 1998 года N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" и пункта 24 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ) и предусмотрены оспариваемыми законоположениями в качестве вопроса местного значения муниципальных образований Санкт-Петербурга.
В судебном заседании представители Губернатора Санкт-Петербурга пояснили, что утверждение адресных программ по уборке акваторий (далее - адресные программы), а также уборка акваторий, вошедших в указанные адресные программы, возложены на Комитет по природопользованию, охране окружающей среды и обеспечению экологической безопасности (далее - Комитет). Утверждение адресных программ и уборку акваторий Комитет осуществляет на основании предоставленных ему полномочий по охране водных объектов, тогда как уборка акваторий органами местного самоуправления муниципальных образований Санкт-Петербурга охраной водных объектов не является и относится к сфере благоустройства территории муниципального образования Санкт-Петербурга. При этом и Комитет, и органы местного самоуправления муниципальных образований Санкт-Петербурга должны руководствоваться Правилами уборки и очистки акваторий и водоохранных зон водотоков, водоемов и морского побережья Санкт-Петербурга от наплавных загрязнений, мусора и водорослей, утвержденными распоряжением Комитета от 1 июля 2004 года N 31-р "О содержании акватории и прибрежных защитных полос водоохранных зон на территории Санкт-Петербурга".
На основании изложенного Уставный суд Санкт-Петербурга приходит к выводу, что обнаруживается неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли Уставу Санкт-Петербурга оспариваемые заявителем положения абзаца одиннадцатого подпункта 9 пункта 2 статьи 10 Закона Санкт-Петербурга N 420-79.
Согласно положениям пунктов 1 и 2 статьи 63 Закона Санкт-Петербурга "Об Уставном суде Санкт-Петербурга" Уставный суд Санкт-Петербурга принимает решение по делу, оценивая как буквальный смысл рассматриваемого акта, так и смысл, придаваемый ему официальным и иным толкованием, или сложившейся правоприменительной практикой, а также исходя из его места в системе правовых актов; только по предмету, указанному в обращении, и лишь в отношении той части акта, легитимность которой подвергается сомнению. Уставный суд Санкт-Петербурга при принятии решения не связан основаниями и доводами, изложенными в обращении.
2. В Российской Федерации как социальном государстве, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека, земля и другие природные ресурсы используются и охраняются как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории (часть 1 статьи 7, часть 1 статьи 9 Конституции Российской Федерации). Конституция Российской Федерации, провозглашая человека, его права и свободы высшей ценностью, а их признание, соблюдение и защиту - обязанностью государства (статья 2), гарантирует реализацию в Российской Федерации прав и свобод человека и гражданина с учетом принципа равенства (часть 1 статьи 19).
Конституция Российской Федерации закрепляет право каждого на благоприятную окружающую среду (статья 42). Защита указанного права возложена Конституцией Российской Федерации как на Российскую Федерацию, так и на субъекты Российской Федерации (пункт "б" части 1 статьи 72). К совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации также относятся охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; водное законодательство и законодательство об охране окружающей среды (пункты "д" и "к" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации).
Конституция Российской Федерации признает и гарантирует местное самоуправление, которое в пределах своих полномочий самостоятельно и органы которого не входят в систему органов государственной власти (статья 12). В соответствии с положениями статьи 130 Конституции Российской Федерации местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения как непосредственно, так и через представительство в органах местного самоуправления. Устанавливая основы компетенции органов местного самоуправления (статья 132), Конституция Российской Федерации не предопределяет, однако, исчерпывающий перечень вопросов местного значения, нормативное наполнение которых возложено на законодателя (пункт "н" части 1 статьи 72, часть 2 статьи 76).
Законодатель, закрепляя в Федеральном законе N 131-ФЗ, правовые основы компетенции органов местного самоуправления, в том числе вопросы местного значения и полномочия органов местного самоуправления по их решению, предусмотрел возможность учета особенностей местного самоуправления в субъектах Российской Федерации - городах федерального значения. Согласно положениям части 3 статьи 79 Федерального закона N 131-ФЗ перечень вопросов местного значения, источники доходов местных бюджетов внутригородских муниципальных образований городов федерального значения определяются законами субъектов Российской Федерации - городов федерального значения исходя из необходимости сохранения единства городского хозяйства (абзац первый); предусмотренные федеральными законами полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения осуществляются органами местного самоуправления внутригородских муниципальных образований городов федерального значения в том случае, если соответствующие вопросы определены как вопросы местного значения законами субъектов Российской Федерации - городов федерального значения (абзац второй).
Уставом Санкт-Петербурга установлено, что в совместном ведении Российской Федерации и Санкт-Петербурга находятся защита прав и свобод человека и гражданина (подпункт 2 пункта 1 статьи 11); охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности (подпункт 5 пункта 1 статьи 11); водное законодательство и законодательство об охране окружающей среды (подпункт 10 пункта 1 статьи 11). В соответствии с положениями пункта 2 статьи 11 Устава Санкт-Петербурга по предметам совместного ведения Российской Федерации и Санкт-Петербурга принимаются законы Санкт-Петербурга в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами.
Из положений подпункта 2 пункта 1 статьи 11 Устава Санкт-Петербурга в их взаимосвязи с преамбулой следует, что Уставом Санкт-Петербурга гарантируется конституционное право каждого на благоприятную окружающую среду.
Положениями Устава Санкт-Петербурга, отражающими и развивающими конституционное понимание местного самоуправления, в частности предусмотрено, что местное самоуправление в Санкт-Петербурге осуществляется в границах муниципальных образований Санкт-Петербурга исходя из интересов населения соответствующих муниципальных образований Санкт-Петербурга (пункт 1 статьи 59); муниципальным образованием Санкт-Петербурга является часть территории Санкт-Петербурга, в границах которой местное самоуправление в Санкт-Петербурге осуществляется населением муниципального образования Санкт-Петербурга непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления в Санкт-Петербурге (пункт 2 статьи 59); органы местного самоуправления в Санкт-Петербурге - избираемые непосредственно населением муниципального образования Санкт-Петербурга и (или) образуемые представительным органом муниципального образования Санкт-Петербурга органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения (пункт 1 статьи 62).
Из приведенных нормативных положений следует, что Уставом Санкт-Петербурга гарантируется осуществление местного самоуправления как публично-территориальной самоорганизации населения по месту жительства, призванной обеспечивать ему самостоятельное и под свою ответственность решение вопросов местного значения, в том числе реализацию конституционных прав и свобод человека и гражданина.
В соответствии с положениями пункта 2 статьи 63 Устава Санкт-Петербурга определение перечня вопросов местного значения для каждого муниципального образования Санкт-Петербурга относится к полномочиям законодателя Санкт-Петербурга.
Осуществляя соответствующее правовое регулирование, законодатель Санкт-Петербурга не может, однако, действовать произвольно. Руководствуясь вытекающим из гарантируемого Уставом Санкт-Петербурга (преамбула, подпункт 2 пункта 1 статьи 11) конституционного принципа равенства всех перед законом требованием формальной определенности правовых норм, законодатель Санкт-Петербурга должен стремиться к тому, чтобы компетенция муниципальных образований Санкт-Петербурга была определена ясным, четким и непротиворечивым образом, в том числе с точки зрения используемой законодателем юридической терминологии, а правовое регулирование позволяло бы разграничить вопросы местного значения, решение которых возложено на органы местного самоуправления муниципальных образований Санкт-Петербурга, и вопросы государственного значения, решение которых возложено на органы государственной власти Санкт-Петербурга. Такое понимание принципа юридического равенства согласуется с правовой позицией Конституционного Суда Российской Федерации, содержащейся в том числе в постановлениях от 29 марта 2011 года N 2-П по делу о проверке конституционности положения пункта 4 части 1 статьи 16 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в связи с жалобой муниципального образования - городского округа "Город Чита" и от 26 апреля 2016 года N 13-П по делу о проверке конституционности пункта 18 части 1 статьи 14 и пункта 14 части 1 статьи 15 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в связи с жалобой администрации муниципального образования "Нерюнгринский район".
3. Согласно оспариваемым заявителем положениям абзаца одиннадцатого подпункта 9 пункта 2 статьи 10 Закона Санкт-Петербурга N 420-79 к вопросам местного значения муниципальных образований Санкт-Петербурга относится участие в пределах своей компетенции в уборке водных акваторий, не включенных в адресные программы, утвержденные исполнительными органами государственной власти Санкт-Петербурга.
Законодатель Санкт-Петербурга в указанных положениях использовал понятие "уборка водных акваторий". Содержание данного понятия в законодательстве Санкт-Петербурга не раскрывается.
В федеральном законодательстве применительно к водным объектам понятие "уборка водных акваторий" не используется. Положениями Водного кодекса Российской Федерации закреплено понятие "акватория", под которым понимается водное пространство в пределах естественных, искусственных или условных границ (пункт 1 статьи 1); также определено понятие "водный объект", согласно которому это - природный или искусственный водоем, водоток либо иной объект, постоянное или временное сосредоточение вод в котором имеет характерные формы и признаки водного режима (пункт 4 статьи 1). Правовое регулирование отношений, связанных с ликвидацией последствий загрязнения и засорения поверхностных водных объектов осуществляется водным законодательством Российской Федерации и охватывается понятием "охрана водных объектов" (глава 6). При этом под "охраной водных объектов" - понимается система мероприятий, направленных на сохранение и восстановление водных объектов (пункт 17 статьи 1).
Состав мероприятий по охране поверхностных водных объектов определен Правилами охраны поверхностных водных объектов, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 5 февраля 2016 года N 79 (далее - Правила охраны) в соответствии с положениями статьи 55 Водного кодекса Российской Федерации. Из положений подпунктов "б" и "з" пункта 4 указанных Правил следует, что перечень мероприятий по охране поверхностных водных объектов содержит в том числе ликвидацию их засорения и загрязнения, извлечение объектов механического засорения, и не является исчерпывающим.
Следовательно, правовой режим охраны водных объектов, установленный федеральным законодательством, не исключает осуществление иных помимо перечисленных в Правилах охраны мероприятий, направленных на сохранение и восстановление водных объектов.
Уставным судом Санкт-Петербурга установлено, что предусмотренные оспариваемыми законоположениями адресные программы по уборке акваторий утверждаются Комитетом на основании пунктов 3.9 и 3.33-30 Положения о Комитете, утвержденного постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 6 апреля 2004 года N 530, предусматривающих полномочия Комитета разрабатывать и реализовывать региональные программы в области охраны окружающей среды, в том числе разрабатывать и реализовывать в установленном порядке программы по использованию и охране водных объектов или их частей, расположенных на территории Санкт-Петербурга, и полномочия участвовать в осуществлении мер по охране водных объектов, находящихся в собственности Санкт-Петербурга. Указанные нормативные положения являются основанием для уборки Комитетом акваторий, вошедших в утвержденные им адресные программы.
Распоряжением Комитета от 10 июля 2004 года N 31-р утверждены Правила уборки и очистки акваторий и водоохранных зон водотоков, водоемов и морского побережья Санкт-Петербурга от наплавных загрязнений, мусора и водорослей (далее - Правила уборки и очистки акваторий), имеющие рекомендательный характер как для органов исполнительной власти Санкт-Петербурга, так и для органов местного самоуправления муниципальных образований Санкт-Петербурга (пункт 1.2). Указанные Правила были разработаны Комитетом в соответствии с положениями Водного кодекса Российской Федерации от 16 ноября 1995 года N 167-ФЗ, которыми предусматривалось проведение водоохранных мероприятий, включая ликвидацию загрязнения и засорения водных объектов.
Учитывая изложенное, Уставный суд Санкт-Петербурга приходит к выводу о том, что в системе действующего правового регулирования с учетом установленных Водным кодексом Российской Федерации понятий "акватория", "водный объект", "охрана водных объектов", мероприятия по уборке акваторий охватываются правовым режимом охраны водных объектов.
Положения Федерального закона от 24 июня 1998 года N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления", закрепляющие полномочия органов местного самоуправления в области обращения с отходами производства и потребления, не предопределяют характера и пределов полномочий органов местного самоуправления муниципальных образований Санкт-Петербурга в области уборки акваторий водных объектов. Закон Санкт-Петербурга от 23 декабря 2015 года N 891-180 "О благоустройстве в Санкт-Петербурге" не относит водные объекты к объектам или элементам благоустройства.
Следовательно, нормативное содержание положений абзаца одиннадцатого подпункта 9 пункта 2 статьи 10 Закона Санкт-Петербурга N 420-79, согласно которым уборка акваторий возлагается на муниципальные образования Санкт-Петербурга в пределах их компетенции, подлежит уяснению во взаимосвязи с положениями водоохранного законодательства.
