ПРАВИТЕЛЬСТВО ЯРОСЛАВСКОЙ ОБЛАСТИ
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 26 ноября 2008 года N 597-п
О КОНЦЕПЦИИ ОБЛАСТНОЙ ЦЕЛЕВОЙ ПРОГРАММЫ "РЕФОРМИРОВАНИЕ РЕГИОНАЛЬНЫХ ФИНАНСОВ ЯРОСЛАВСКОЙ ОБЛАСТИ НА 2008 - 2011 ГОДЫ"
В целях повышения эффективности и результативности бюджетных расходов Ярославской области, а также в соответствии с постановлением Правительства области от 27.08.2008 N 449-п "О Порядке разработки, принятия и реализации областных целевых программ" Правительство области постановляет:
1. Признать, что реализация стратегических целей и задач развития Ярославской области в условиях ограниченных финансовых ресурсов невозможна без кардинального повышения эффективности и результативности бюджетных расходов.
2. Утвердить прилагаемую концепцию областной целевой программы "Реформирование региональных финансов Ярославской области на 2008 - 2011 годы".
3. Рабочей группе, утвержденной постановлением Губернатора Ярославской области от 04.09.2008 N 661 "О создании рабочей группы по формированию программы реформирования региональных финансов Ярославской области на 2008 - 2011 годы", обеспечить разработку проекта областной целевой программы "Реформирование региональных финансов Ярославской области на 2008 - 2011 годы" в соответствии с утвержденной концепцией.
4. Контроль за исполнением постановления возложить на заместителя Губернатора области - директора департамента финансов Ярославской области Федорова А.П.
5. Постановление вступает в силу с момента подписания.
Губернатор
Ярославской области
С.А.ВАХРУКОВ
Утверждена
постановлением
Правительства области
от 26.11.2008 N 597-п
КОНЦЕПЦИЯ ОБЛАСТНОЙ ЦЕЛЕВОЙ ПРОГРАММЫ "РЕФОРМИРОВАНИЕ РЕГИОНАЛЬНЫХ ФИНАНСОВ ЯРОСЛАВСКОЙ ОБЛАСТИ НА 2008 - 2011 ГОДЫ"
1. ОБОСНОВАНИЕ НЕОБХОДИМОСТИ ИЗМЕНЕНИЙ
1.1. Предпосылки реформирования региональных финансов
Реализация государственной политики Ярославской области в достижении стратегических целей развития региона, в частности по повышению качества жизни и созданию комфортных условий жизнедеятельности населения области, невозможна без эффективного управления средствами регионального бюджета в соответствии с принципами бюджетирования, ориентированного на результат.
Ярославская область является регионом, располагающим достаточно высоким экономическим потенциалом для развития, которое иногда сдерживается в силу недостаточной эффективности бюджетной системы. Переход к инновационному типу развития, предусмотренный стратегией развития области, безусловно, требует значительных финансовых затрат, что в условиях ограниченности ресурсов невозможно без кардинального повышения эффективности и результативности бюджетных расходов.
Для решения этой проблемы необходимо реализовать комплекс мер по реформированию системы региональных финансов Ярославской области. Необходимость и актуальность данных вопросов нашли отражение в целом ряде документов федерального и регионального уровня:
- Концепции реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004 - 2006 годах, утвержденной Постановлением Правительства Российской Федерации от 22 мая 2004 года N 249 "О мерах по повышению результативности бюджетных расходов";
- Бюджетных Посланиях Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 9 марта 2007 года и от 23 июня 2008 года;
Поскольку решение проблемы повышения эффективности и результативности бюджетных расходов требует комплексного и системного подхода, принято решение о разработке областной целевой программы "Реформирование региональных финансов Ярославской области на 2008 - 2011 годы" (далее - Программа реформирования). Для реализации Программы реформирования создана рабочая группа (утверждена постановлением Губернатора области от 04.09.2008 N 661 "О создании рабочей группы по формированию Программы реформирования региональных финансов Ярославской области на 2008 - 2011 годы").
Первым шагом для разработки Программы реформирования является подготовка Концепции (с учетом требований постановления Правительства области от 27.08.2008 N 449-п "О Порядке разработки, принятия и реализации областных целевых программ"), в рамках которой рассматриваются:
- описание проблем (в том числе SWOT-анализ) и обоснование целесообразности их решения программно-целевым методом;
- цели и задачи реформы;
- ожидаемые результаты реформирования;
- предложения по срокам и механизмам реализации Программы реформирования, объемам и источникам финансирования.
1.2. Основные проблемы управления региональными финансами Ярославской области (SWOT-анализ)
Традиционно применяющиеся в Ярославской области подходы к организации бюджетного процесса и планированию деятельности органов государственной власти в определенной степени ограничивают возможности для реализации потенциала и достижения стратегических целей и задач развития Ярославской области и требуют перестройки.
Реализация Программы реформирования будет направлена, в первую очередь, на преодоление слабых сторон существующей системы управления областными финансами, выявленных в ходе оценки текущего качества управления региональными финансами, к числу которых относится:
- недостаточное использование механизмов средне- и долгосрочного планирования деятельности и планирования бюджетных расходов;
- отсутствие четких критериев результативности работы органов исполнительной власти (далее - ОИВ) и оценки качества их работы, отсутствие привязки бюджетного финансирования к результатам достижения поставленных целей и задач ОИВ;
- недостаточный учет потребности в государственных услугах при планировании деятельности и планировании бюджетных расходов, отсутствие стандартов качества государственных услуг;
- отсутствие механизмов управления кредиторской задолженностью областного бюджета;
- недостаточная эффективность механизма управления налоговыми льготами;
- недостаточная эффективность использования имущества, находящегося в собственности Ярославской области;
- недостаточная ориентированность межбюджетных отношений на вовлечение муниципальных образований в реализацию стратегических целей и задач Ярославской области;
- недостаточная прозрачность деятельности органов государственной власти для населения области.
Вышеперечисленные слабые стороны являются проблемами региональных финансов Ярославской области, которые будут разрешены в рамках намеченной реформы.
Реализации необходимых изменений в региональных финансах Ярославской области будут сопутствовать следующие факторы успеха (сильные стороны):
- наличие политической воли к изменению существующей системы финансов региона и повышению ее эффективности;
- наличие необходимой ресурсной базы для реализации намеченных преобразований;
- наличие высококвалифицированных кадров, которые будут вовлечены в реализацию мероприятий по реформированию финансов;
- наличие желания у областных органов государственной власти повысить результативность своей деятельности и содействовать реформе.
Реализация реформы связана со следующим рисками (угрозами):
- отсутствие единой и всеми разделяемой картины необходимых изменений;
- трудности с определением оптимального распределения ресурсов (человеческих, временных, финансовых) между решением новых задач по реформированию и выполнением текущей деятельности в органах государственной власти - участниках Программы реформирования;
- отсутствие необходимой нормативной правовой базы, пробелы федерального законодательства по ряду вопросов, которые должны быть решены при реформировании системы управления.
Для преодоления выявленных рисков необходимо участие всех органов исполнительной власти Ярославской области в выработке подходов к возможным решениям и способам увязки этих решений между собой. Необходимым условием является создание рабочей группы по вопросам реализации изменений, в которую войдут представители всех органов исполнительной власти Ярославской области. Активное вовлечение широкого круга участников в процесс проработки плана реформирования и обсуждение новых возможностей, приобретаемых областью в результате преобразований, позволит также создать у всех участников процесса реформирования требуемую мотивацию к решению новых задач и обеспечит этим задачам высокий уровень приоритетности.
Для преодоления угроз, связанных с недостаточным нормативным правовым обеспечением реформ, ответственным исполнителям мероприятий по реформированию целесообразно проводить консультации с федеральными органами исполнительной власти по вопросам, которые находятся в их компетенции и не урегулированы законодательно. В случае принятия на федеральном уровне нормативных правовых актов или методических документов, регулирующих порядок решения новых задач, указанные документы будут учитываться в работе.
Реализации мероприятий Программы реформирования будут способствовать следующие возможности:
- использование достижений лучшей практики других регионов России и международного опыта повышения эффективности государственного управления;
- возможность получения софинансирования из федерального бюджета на реализацию мероприятий по реформированию региональных финансов Ярославской области;
- постоянно развивающиеся IT-технологии, применяемые в государственном управлении, включая управление финансами региона.
При реализации мероприятий Программы реформирования ее участники смогут опираться на лучшую практику российских регионов, которые уже внедрили у себя бюджетирование, ориентированное на результат, учесть их недоработки и избежать повторения ошибок. Этот существенный позитивный фактор позволит выработать решения, требуемые для Ярославской области.
Постоянно развивающиеся IT-технологии позволят автоматизировать разрабатываемые в рамках Программы реформирования решения, что облегчит их практическое применение органами государственной власти Ярославской области.
Таким образом, из анализа сильных и слабых сторон, рисков (угроз) и возможностей можно сделать вывод о том, что, несмотря на угрозы и риски, существует достаточно позитивных факторов внутреннего и внешнего характера, способных обеспечить успешную реализацию намечаемых мероприятий реформы.
Матрица SWOT-анализа представлена в приложении к Концепции.
1.3. Обоснование целесообразности решения проблемы программно-целевым способом
Из вышеперечисленных проблем системы управления региональными финансами следует, что стоящие перед Ярославской областью задачи реформирования носят комплексный характер и требуют для своего решения согласованных действий всех органов государственной власти на региональном уровне.
Необходимо учитывать, что многие задачи, которые должны быть поставлены и решены в масштабах всей системы управления региональными финансами, уже решаются отдельными органами исполнительной власти в рамках проводимой административной реформы и реформы государственной службы, реализации внутриведомственных целей и задач, имеющих непосредственное отношение к изменениям в системе управления бюджетными финансами.
Для придания этой работе системного характера, выработки четких критериев успеха проводимых изменений целесообразна разработка комплексной Программы реформирования.
Разработка Программы реформирования позволит:
- сформировать достоверную картину существующей системы управления ОИВ, в том числе системы управления областными финансами, выявить и описать ее проблемы;
- сформировать целостное видение необходимых изменений, включая направления изменений и ожидаемые результаты работ;
- формализовать требования к решениям, которые должны быть разработаны в ходе реформы;
- обеспечить логическую взаимосвязь между решениями, которые необходимо будет разработать;
- обеспечить необходимую межведомственную координацию при реализации реформы.
Цели и задачи Программы реформирования должны быть поставлены таким образом, чтобы обеспечивать увязку текущей деятельности органов государственной власти по управлению бюджетными финансами с достижением долгосрочных целей и задач, координацию действий органов власти на региональном и муниципальном уровне, а также прозрачность и измеримость результатов Программы реформирования.
Исходя из указанных предпосылок ниже сформулирована цель, задачи и направления реформирования, в соответствии с которыми в дальнейшем могут быть сформированы конкретные мероприятия Программы реформирования региональных финансов Ярославской области.
2. ЦЕЛЬ И ЗАДАЧИ ПРОГРАММЫ РЕФОРМИРОВАНИЯ
Цель Программы реформирования и ее обоснование
Реформирование региональных финансов Ярославской области направлено на создание эффективной системы планирования и использования бюджетных средств, повышение эффективности и результативности управления региональными финансами. Осуществление мер по реформированию призвано устранить перечисленные выше проблемы системы управления региональными финансами и обеспечить необходимую нормативную правовую, методическую и ресурсную базу для успешной реализации цели и задач стратегического развития Ярославской области.
Таким образом, целью Программы реформирования является совершенствование системы управления региональными финансами и повышение эффективности использования бюджетных средств Ярославской области для обеспечения реализации текущих и перспективных задач социально-экономического развития Ярославской области.
Достижение данной цели предполагает решение ряда задач, внутри каждой из которых выделяется несколько направлений реформирования.
Структура задач Программы реформирования
Задача 1. Совершенствование бюджетного процесса и внедрение среднесрочного бюджетирования, ориентированного на результат.
Решение данной задачи предполагает осуществление комплекса мер по направлениям:
1.1. Совершенствование механизмов формирования и реализации ведомственных и областных (долгосрочных) целевых программ на основе развертывания стратегии и программы социально-экономического развития Ярославской области и создания системы целеполагания.
