ГУБЕРНАТОР ЯРОСЛАВСКОЙ ОБЛАСТИ
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 20 июня 2008 года N 458
Об Основных направлениях бюджетной и налоговой политики
Ярославской области на 2009 - 2011 годы
В целях разработки проекта областного бюджета на 2009 - 2011 годы, в соответствии со статьей 83 Закона Ярославской области от 19 апреля 2006 г. N 19-з «О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Ярославской области» и требованиями пункта 2 статьи 172 Бюджетного кодекса Российской Федерации
постановляю:
1. Утвердить прилагаемые Основные направления бюджетной и налоговой политики Ярославской области на 2009 - 2011 годы.
2. Правительству Ярославской области при разработке проекта областного бюджета на 2009-2011 годы обеспечить соблюдение Основных направлений бюджетной и налоговой политики Ярославской области на 2009 - 2011 годы.
3. Контроль за исполнением постановления оставляю за собой.
4. Постановление вступает в силу с момента подписания.
Губернатор области
С.А. Вахруков
УТВЕРЖДЕНЫ
постановлением
Губернатора области
от 20.06.2008 N 458
Основные направления бюджетной и налоговой политики Ярославской области
на 2009-2011 годы
Основные направления бюджетной и налоговой политики Ярославской области на 2009 - 2011 годы подготовлены в соответствии с требованиями Бюджетного кодекса Российской Федерации и Закона Ярославской области от 19 апреля 2006 г. N 19-з «О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Ярославской области». При подготовке учитывались положения следующих документов:
- Бюджетного послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации «О бюджетной политике в 2008-2010 годах» от 9 марта 2007 года;
- Основных направлений налоговой политики на 2009 год и на плановый период 2010 и 2011 годов, одобренных на заседании Президиума Правительства Российской Федерации 26 мая 2008 года.
Основные направления бюджетной и налоговой политики Ярославской области являются базой для формирования областного бюджета на 2009-2011 годы.
I. Итоги региональной бюджетной и налоговой политики
2007 года и начала 2008 года
В 2007 году и в начале 2008 года бюджетно-налоговая политика области проводилась в соответствии с ключевыми приоритетами, определенными в Основных направлениях бюджетно-налоговой политики на 2007 и 2008 годы.
Итоги развития экономики области в 2007 году свидетельствуют о дальнейшем развитии положительных тенденций в социально-экономическом развитии региона. По итогам года, в области наблюдался прирост производства продукции и оборотов по основным видам деятельности обрабатывающих производств, в производстве и распределении электроэнергии, газа и воды, в строительстве жилья, сельском хозяйстве, торговле и предоставлении услуг. Благоприятная экономическая ситуация, с одной стороны, и усилия органов государственной власти области, с другой стороны, обеспечили положительные сдвиги в исполнении областного и консолидированного бюджетов.
Консолидированный бюджет Ярославской области является одним из ведущих в Российской Федерации и Центральном федеральном округе (далее - ЦФО). По объему собственных доходов бюджета на душу населения среди субъектов ЦФО область стабильно занимает 4 место (после г.Москвы, Московской и Липецкой областей).
Собственные доходы консолидированного бюджета Ярославской области в 2007 году по сравнению с 2006 годом выросли на 26,5 процента и составили 30,2 млрд. рублей. Поступление доходов в областной бюджет составило 17,7 млрд. рублей, утвержденный бюджет по собственным доходам выполнен в полном объеме, темп роста к 2006 году - 113 процентов. За счет передачи дополнительных нормативов по налогам увеличились поступления собственных доходов в местные бюджеты, составившие 12,6 млрд. рублей, что на 52 процента больше, чем в 2006 году.
В 2007 году продолжилась работа по выводу заработной платы «из тени» и легализации доходов населения, что привело к росту поступлений от налога на доходы физических лиц (далее - НДФЛ) на 28,5 процента. В результате совместных усилий органов исполнительной власти Ярославской области, органов местного самоуправления муниципальных образований области (далее - органы местного самоуправления) и налоговых органов повысили заработную плату 3352 работодателя.
В прошлом году была проведена переоценка кадастровой стоимости земель населенных пунктов и земель сельскохозяйственного назначения, что привело к значительному росту налогооблагаемой базы по земельному налогу. Кроме того, органами местного самоуправления проводилась работа по идентификации правообладателей земельных участков и предоставлению данных сведений налоговым органам.
Положительное влияние на доходную часть бюджета оказало более эффективное использование имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности, и рост объемов его продаж. Осуществляется постепенный переход к рыночной оценке государственного и муниципального имущества при сдаче его в аренду. В 2007 году в консолидированный бюджет Ярославской области поступило более 5 млрд. рублей неналоговых доходов, темп роста к 2006 году составил 180,2 процента.
В структуре расходов консолидированного бюджета Ярославской области наибольший удельный вес (58,4 процента) приходится на финансирование социальных отраслей: образования, здравоохранения, социальной политики и др., что в целом характеризуют его как социально ориентированный.
На территории Ярославской области успешно реализуются приоритетные национальные проекты «Здоровье», «Образование», «Развитие АПК», «Доступное и комфортное жилье - гражданам России».
Повысилась прозрачность межбюджетных отношений в связи с совершенствованием механизмов распределения межбюджетных трансфертов муниципальным образованиям области.
Ярославская область является одним из регионов, в которых за местными бюджетами на долгосрочной основе закреплены единые нормативы по налогу на доходы физических лиц (в размере 20 процентов), единому сельскохозяйственному налогу (30 процентов), налогу на добычу полезных ископаемых (в полном объеме).
Кроме того, с 2007 года в Ярославской области применяется механизм дополнительной передачи местным бюджетам нормативов по отдельным видам налогов (по НДФЛ и единому налогу, взимаемому в связи с применением упрощенной системы налогообложения) взамен дотаций из областного фонда финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов). Практика применения указанного трансфертозамещающего механизма в нашем регионе оказалась достаточно успешной. Удельный вес налоговых доходов, поступивших по дополнительным нормативам в бюджеты муниципальных районов (городских округов), в общем объеме средств на выравнивание их бюджетной обеспеченности составил 81 процент, а сумма этих доходов превысила расчетный плановый показатель на 11 процентов.
В качестве позитивного фактора, отражающего качество управления региональными финансами, можно отметить окончательный перевод местных бюджетов муниципальных районов и городских округов на казначейские принципы исполнения бюджета. Все средства бюджетов консолидированы на соответствующих единых счетах в органах Федерального казначейства.
Среди положительных итогов бюджетно-налоговой политики Ярославской области, проводимой в 2007 году и начале 2008 года, необходимо также отметить следующее:
- утверждена Концепция управления по результатам и бюджетирования, ориентированного на результат, в Ярославской области и План мероприятий по ее реализации на период до 2010 года;
- впервые разработан среднесрочный финансовый план, в котором средства областного бюджета спланированы по главным распорядителям бюджетных средств на период до 2010 года;
- в Ярославской области в соответствии с требованиями Бюджетного кодекса Российской Федерации и Министерства финансов Российской Федерации формируется реестр расходных обязательств, который является источником информации обо всех действующих обязательствах Ярославской области с финансовой оценкой их реализации на среднесрочную перспективу;
- внедрена отраслевая система оплаты труда в сфере образования;
- утверждена Методика оценки и рейтингования областных целевых программ, используемая для комплексной оценки хода выполнения программ, их соответствия требованиям законодательства и принципам программно-целевого планирования, а также оценки деятельности государственных заказчиков по обеспечению достижения целей программ.
Несмотря на меры, принимаемые региональными органами власти в области бюджетно-налоговой политики, остаются нерешенными следующие проблемы:
1. Особенности российского налогового законодательства позволяют крупным компаниям перемещать центр уплаты налога на прибыль по своему усмотрению, в связи с чем существенная часть налога, созданная на территории области, уходит в Москву и другие регионы через вертикально интегрированные структуры. В результате не происходит роста доходов от налога на прибыль крупнейших налогоплательщиков.
2. Несмотря на относительно высокий в сравнении с регионами ЦФО уровень доходов населения, по-прежнему велики масштабы выплаты заработной платы «в конвертах», что приводит к недополучению бюджетом налога на доходы физических лиц.
3. Неотработанность процедур администрирования земельного налога и неполнота сведений о владельцах и правообладателях земельных участков негативно отражаются на начислении и поступлении земельного налога в местные бюджеты.
4. Отрицательно влияет на доходы местных бюджетов и повышает расходную нагрузку на областной бюджет неполное использование в ряде муниципальных образований области потенциала доходов от аренды имущества и земли.
5. Налогообложение имущества граждан по инвентаризационной стоимости устарело и зачастую приводит к серьезным диспропорциям в налогообложении и социальной несправедливости, а также подрывает доходную базу местных бюджетов и усиливает нагрузку на областной бюджет.
6. Несмотря на повышение коэффициента К2 по единому налогу на вмененный доход (далее - ЕНВД) органами местного самоуправления, его значение остается довольно низким по сравнению с соседними регионами. По итогам 2007 года, Ярославская область по сумме доходов консолидированного бюджета от ЕНВД на душу населения среди регионов ЦФО занимает лишь 13 место, в Российской Федерации - 54 место. Также необходимо отметить мощное противостояние предпринимательских кругов попыткам увеличения коэффициента К2 по ЕНВД.
7. Остается достаточно высоким объем региональных налоговых льгот.
8. Сохраняется значительный объем дефицита бюджета, государственного долга и расходов на его обслуживание.
9. Многие городские и сельские поселения Ярославской области имеют слабые налоговые базы бюджетов, сталкиваются с дефицитом квалифицированных кадров и материально-технических ресурсов, необходимых для обеспечения эффективного бюджетного процесса.
10. Недостаточное применение методов управления по результатам и бюджетирования, ориентированного на результат (далее - БОР), в Ярославской области.
11. Недостаток статистической информации и информации налоговых органов, необходимой для проведения глубокого анализа структуры и динамики налоговых поступлений, для выявления причин и факторов, влияющих на изменение в доходах отдельных налогов, а также для повышения качества прогнозирования налоговых доходов бюджета.
12. При осуществлении процесса выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований возникает целый ряд проблем, связанных с отсутствием достоверной и полной информации о различных показателях социально-экономического развития поселений, необходимых для разработки нормативов расходов, отсутствием закрепленных нормативов бюджетных расходов муниципальных образований по основным статьям, недостатком собственных средств муниципальных районов для выравнивания бюджетной обеспеченности поселений.
13. Практика составления реестра расходных обязательств показала, что данный реестр не может пока стать реальной основой для формирования бюджета, поскольку объем действующих обязательств, включенных в реестр на основании предложений главных распорядителей бюджетных средств, существенно превысил доходные возможности бюджета. При этом фактически выделяемые из бюджета объемы ассигнований позволяют, тем не менее, выполнять расходные обязательства без серьезных катаклизмов в отраслях бюджетной сферы. К тому же существующая форма реестра не в полной мере соответствует требованиям по переходу на БОР, т.е. не позволяет планировать и обосновывать расходы в зависимости от поставленных целей и задач.
14. Отсутствие четко выстроенной и нормативно закрепленной системы целей, задач и показателей деятельности органов исполнительной власти (системы целеполагания), практики составления докладов о результатах и основных направлениях деятельности (далее - ДРОНДы), а также методологии разработки и реализации ведомственных целевых программ отраслевых департаментов не позволяет на практике внедрить принципы БОР в бюджетный процесс, т.е. планировать и исполнять расходы бюджета в зависимости от поставленных целей, задач и показателей непосредственного и конечного результата.
15. В настоящее время в отдельных случаях целевые виды финансовой помощи, перечисляемые местным бюджетам через департамент финансов Ярославской области, остаются на счетах невостребованными. В условиях отсутствия ответственности главных распорядителей бюджетных средств (далее - ГРБС) в лице отраслевых департаментов причинами такого положения во многом являются низкое качество планирования потребности в средствах, отсутствие документации, затягивание сроков проведения конкурсных процедур и другие факторы. Кроме того, число видов субсидий из областного бюджета достигло 40, что совершенно неэффективно.
II. Направления политики Ярославской области в части формирования доходов бюджета на 2009-2011 годы
Приоритеты налоговой политики Ярославской области на ближайшую перспективу формируются с учетом изменений федерального законодательства. Изменения налогового законодательства на федеральном уровне не ориентированы на радикальное снижение налоговой нагрузки. В 2009-2011 годах планируется реализовать следующие направления:
- по налогу на прибыль:
введение ограничения на использование амортизационной премии;
установление ограничений по сроку и по размеру прибыли, направляемой на погашение убытков реорганизуемой фирмы в форме присоединения убыточной компании;
введение института консолидированной налоговой отчетности, что позволит противодействовать уклонению вертикально интегрированных компаний от налогообложения и перемещению мобильной налоговой базы внутри страны;
- по налогу на доходы физических лиц:
сохранение единой ставки налога, увеличение размера социальных налоговых вычетов;
- по специальным режимам налогообложения:
уточнение порядка их применения налогоплательщиками;
- ежегодная, в пределах темпа роста потребительских цен, индексация ставок акцизов на алкогольную продукцию, поступающих в региональные бюджеты. При этом, в отношении акцизов на нефтепродукты индексация ставок на 2009-2010 г.г. не предполагается;
- введение не позднее 2012 года налога на недвижимость граждан (жилые квартиры, дома, гаражи, прочие строения и землю под ними), который будет являться одним из основных источников формирования доходов местных бюджетов;
- изменение порядка зачисления налога на игорный бизнес с 01.07.2009, в связи с размещением объектов игорного бизнеса в специально отведенных зонах, расположенных на территории пяти субъектов Российской Федерации.
В этих условиях региональная налоговая политика Ярославской области должна быть ориентирована на увеличение налоговых доходов региона за счет экономического роста, развития внутреннего налогового потенциала и повышения инвестиционной привлекательности региона. Приоритетным направлением должно стать обеспечение условий для дальнейшего экономического роста региона и расширения его налоговой базы за счет стимулирования экономической активности действующих хозяйствующих субъектов, притока инвестиционных ресурсов в область. Необходимо активизировать работу с инвесторами, повысить эффективность системы поддержки и сопровождения инвестиций, обеспечить развитие инвестиционной инфраструктуры области.
Остается актуальным взаимодействие органов исполнительной власти Ярославской области с хозяйствующими субъектами. Необходимо наладить эффективное взаимодействие с компаниями, корпорациями и холдингами, структурные подразделения которых осуществляют деятельность на территории Ярославской области, в т.ч. путем заключения среднесрочных двухсторонних соглашений о взаимном сотрудничестве с наиболее крупными налогоплательщиками, в рамках которых может быть предусмотрено льготирование деятельности предприятий при наличии центра уплаты налога на прибыль на территории Ярославской области.
Для обеспечения сохранности государственного (муниципального) имущества, закреплённого на праве хозяйственного ведения за государственными унитарными предприятиями (муниципальными унитарными предприятиями) (далее - ГУП (МУП)), и повышения эффективности его использования, последовательно проводить работу по совершенствованию механизмов управления этими предприятиями, а при невозможности реорганизации и ликвидации убыточных ГУП (МУП) - по изменению организационно-правовой формы отраслевых ГУП (МУП).
Не менее важно продолжить работу, направленную на предотвращение фактов выплаты «теневой» заработной платы налоговыми агентами и увеличение размера заработной платы. Актуальной остается и задача взыскания недоимки по налогам и сборам с должников областного бюджета. В этих целях необходимо активизировать работу Межведомственной комиссии по укреплению налоговой дисциплины и легализации налоговой базы при Губернаторе Ярославской области. В условиях динамичного роста числа автотранспортных средств необходимо продолжить работу по корректировке размеров ставок транспортного налога с учетом темпов инфляции и значений ставок данного налога в соседних регионах, а также повысить эффективность работы по обеспечению полноты и своевременности уплаты налога.
В целях реализации ранее принятых решений о поэтапном сокращении налоговых льгот необходимо в течение 2009 года прекратить действие налоговых льгот в отношении организаций социально-культурной сферы, финансируемых за счет средств областного и (или) местных бюджетов, органов государственной власти Ярославской области, государственных органов Ярославской области, органов местного самоуправления и муниципальных органов муниципальных образований Ярославской области, предусмотрев необходимые средства на уплату налогов в сметах бюджетных учреждений, продолжить практику уменьшения налоговых льгот в части объектов жилищно-коммунальной сферы. Исключение могут составить лишь льготы, предоставляемые в рамках инвестиционных и инновационных проектов, поддерживаемых на региональном уровне.
Представляется целесообразным применять в отношении отдельных организаций такие меры государственной поддержки как изменение сроков уплаты налогов, предоставление отсрочки и рассрочки по уплате региональных налогов, отмена авансовых платежей по уплате налога на имущество организаций, предоставление инвестиционного налогового кредита.
