КОЛЛЕГИЯ ОРЛОВСКОЙ ОБЛАСТИ

РАСПОРЯЖЕНИЕ

от 10 декабря 2008 года N 450-р

[ОБ УТВЕРЖДЕНИИ КОНЦЕПЦИИ РЕФОРМИРОВАНИЯ РЕГИОНАЛЬНЫХ ФИНАНСОВ ОРЛОВСКОЙ ОБЛАСТИ НА 2008 - 2010 ГОДЫ]

В целях активизации в Орловской области работ по реализации бюджетной реформы в рамках участия Орловской области в конкурсе на получение субсидий из Федерального бюджета на реформирование региональных и муниципальных финансов:

1. Утвердить прилагаемую Концепцию реформирования региональных финансов Орловской области на 2008 - 2010 годы.

2. Контроль за исполнением настоящего распоряжения возложить на заместителя Председателя Коллегии области, руководителя Департамента финансовой политики В.Г. Щипкову.

Председатель Коллегии
Е.С.СТРОЕВ

     




Приложение
к распоряжению
Коллегии Орловской области
от 10 декабря 2008 года N 450-р

 КОНЦЕПЦИЯ РЕФОРМИРОВАНИЯ РЕГИОНАЛЬНЫХ ФИНАНСОВ ОРЛОВСКОЙ ОБЛАСТИ НА 2008 - 2010 ГОДЫ

Настоящая Концепция реформирования региональных финансов Орловской области на 2008 - 2010 годы (далее - Концепция) разработана в рамках участия Орловской области в 2008 году в конкурсе на получение субсидий из федерального бюджета на реформирование региональных финансов (в соответствии с Приказом Минфина России от 19 сентября 2008 года N 453 "О проведении в 2008 году отбора субъектов Российской Федерации для получения субсидий на реформирование региональных финансов") и направлена на реализацию комплексного реформирования системы управления общественными финансами в Орловской области.

I. Финансово-экономическое положение Орловской области

Бюджетная система и состояние ее основных показателей являются одним из ярких отображений общей макроэкономической ситуации в регионе. Несмотря на общее снижение налоговой нагрузки, благоприятная рыночная конъюнктура и достигнутые в последние годы результаты экономического развития позволили обеспечить достаточно устойчивое формирование доходной базы бюджета, необходимое для финансирования бюджетных обязательств.

Доходы консолидированного бюджета области за 8 месяцев 2008 года сложились в сумме 12,7 млрд. руб., в том числе доходы областного бюджета - 10,3 млрд. руб., что выше уровня прошлого года соответственно на 41,3% и 41,7%. Собственные доходы бюджетной системы области составили - 8,6 млрд. руб. (138,4% к уровню прошлого года), в том числе в части областного бюджета - 6,2 млрд. рублей (138,4% к уровню прошлого года).

Положительная динамика по основным видам экономической деятельности предприятий области, в частности, развитие обрабатывающих производств, связи, позволит обеспечить рост налогооблагаемой базы, на основе которого в текущем году ожидается увеличение объема доходов консолидированного бюджета (без учета финансовой помощи федерального бюджета) до уровня свыше 13 млрд. рублей.

Структура налоговых и неналоговых доходов регионального бюджета достаточно стабильна на протяжении последних лет. Налоговые доходы занимают более 60% в источниках бюджета (включая трансферты). Определяющими остаются поступления налога на доходы физических лиц и налога на прибыль, удельный вес которых по предварительной оценке итогов текущего финансового года составит соответственно 47,3% и 25,5% общей суммы налоговых доходов консолидированного бюджета области. Ожидается, что в будущем году доля налога на доходы физических лиц в структуре налоговых доходов составит 50,7%, доля налога на прибыль - 23,6%. В последующие 2010 - 2011 годы основная доля налоговых поступлений по-прежнему сохранится за налогом на доходы физических лиц (более 50%), что обусловлено прогнозируемым ростом заработной платы.

Расходы областного бюджета за 9 месяцев 2008 года составили 10422,3 млн. рублей. К аналогичному периоду 2007 года темп роста составил 134,8 процента, прирост в абсолютной сумме 2688,9 млн. рублей. В структуре расходов преобладают расходы на финансирование отраслей социальной сферы: образование - 769,0 млн. рублей, культура, кинематография и средства массовой информации - 178,6 млн. рублей, здравоохранение и спорт - 876,8 млн. рублей, социальная политика - 1706,0 млн. рублей.

Межбюджетные трансферты бюджетам муниципальных образований составили 4093,5 млн. рублей, из которых 1429,6 млн. рублей и 198,1 млн. рублей расходы на выплату заработной платы в муниципальных учреждениях образования и социальной защиты населения.

В целом, с учетом межбюджетных трансфертов, расходы областного бюджета на финансирование отраслей социальной сферы составили 5353,8 млн. рублей, или 51,4 процента.

В структуре расходов по их экономическому содержанию значительный объем занимает заработная плата с начислениями - 2073,1 млн. рублей, или 19,9 процента, а также перечисления другим бюджетам бюджетной системы Российской Федерации - 4093,5 млн. рублей, или 39,3 процента.

Меры государственной экономической политики, направленные на реализацию стратегии реформирования бюджетно-налоговой системы Российской Федерации, ставят перед собой задачи формирования максимально благоприятных условий для роста налоговой базы, создания благоприятного инвестиционного климата, оптимизации структуры и повышения эффективности государственных расходов.

Настоящая Концепция реформирования является региональным инструментом реализации государственной политики по реформированию бюджетной составляющей фискальной системы Орловской области.

II. Обоснование необходимости реформирования

В настоящее время в Российской Федерации проводится сложнейшая комплексная реформа бюджетного процесса. Основы этой реформы были заложены в Концепции реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации, закрепленной постановлением Правительства Российской Федерации от 22 мая 2004 года N 249 "О мерах по повышению результативности бюджетных расходов в Российской Федерации". Указанная Концепция в первую очередь была ориентирована на внедрение в Российской Федерации новых инструментов бюджетирования, имеющих программно-целевую направленность.

Принятые в 2007 году поправки в Бюджетный кодекс Российской Федерации активизировали работы по внедрению новых принципов управления общественными финансами в субъектах Российской Федерации. Орловская область также не стала исключением, и уже к концу 2007 года был принят новый Закон Орловской области от 6 декабря 2007 года N 724-ОЗ "О бюджетном процессе в Орловской области". Данный закон отражает все нововведения, заложенные в Бюджетном кодексе, касающиеся внедрения инструментов бюджетирования, ориентированного на результат, в том числе:

- вопросы управления государственными (муниципальными) услугами, включая вопросы формирования государственного (муниципального) задания;

- введение типологии бюджетных ассигнований и соответствующих особенностей их планирования,

- установление новых видов целевых программ - долгосрочные, ведомственные;

- введение практики подготовки и исполнения бюджета Орловской области на текущий финансовый год и плановый период и т.д.

Кроме того, необходимые изменения были внесены в Закон Орловской области от 26 декабря 2005 года N 562-ОЗ "О межбюджетных отношениях в Орловской области".

Однако следует отметить, что практика применения указанных нововведений в настоящее время недостаточна. По значительной части вопросов не разработаны необходимые подзаконные нормативные правовые акты, методические материалы, аналитические формы. На решение данной проблемы направлена настоящая Концепция.

III. Цели и задачи реформирования

Основной целью реформирования региональных финансов Орловской области является повышение качества и результативности управления общественными финансами за счет:

- повышения прозрачности финансовой системы региона;

- повышения квалификации специалистов органов государственной власти Орловской области;

- формирования необходимой и достаточной нормативной правовой и методической базы;

- внедрения в бюджетный процесс новых инструментов бюджетирования, отвечающих принципам программно-целевого бюджетирования.

На практике достижение данной цели требует решения следующих задач:

- формализация вопросов планирования бюджета Орловской области (в том числе трехлетнее бюджетирование, планирование бюджетных ассигнований, действующие и принимаемые обязательства, формирование реестра расходных обязательств);

- внедрение системы оценки потребности в предоставлении услуг, установление требований к качеству государственных услуг, формирование государственных заданий на предоставление государственных услуг, развитие новых форм оказания государственных услуг, включая работы по созданию автономных учреждений;

- внедрение бюджетирования, ориентированного на результат, что в первую очередь предполагает организацию результативного планирования деятельности органов государственной власти Орловской области (ведомственные и долгосрочные целевые программы, доклады о результатах и основных направлениях деятельности);

- повышение качества финансового менеджмента в органах государственной власти Орловской области (внедрение системы оценки качества финансового менеджмента);

- оптимизация управления государственной собственностью и государственным долгом;

- формализация методик предоставления межбюджетных трансфертов, повышение открытости местных финансов;

- стимулирование муниципальных образований к реализации комплекса реформ, повышающих качество управления местными финансами (организация мониторинга качества управления муниципальными финансами, распределение дополнительных обусловленных межбюджетных трансфертов).

IV. Ожидаемые результаты реформирования

Основными ожидаемыми результатами реализации настоящей Концепции реформирования являются следующие:

- повышение прозрачности бюджетной системы Орловской области за счет обеспечения публикации значительной части информации, характеризующей состояние развития системы управления общественными финансами;

- расширение горизонта планирования и усиление программно-целевой направленности бюджета Орловской области путем внедрения новых инструментов планирования (ведомственные целевые программы, отработки практики формирования бюджета на трехлетний период и т.д.);

- повышение степени формализации планирования и исполнения бюджета Орловской области за счет установления требований к процедурам планирования бюджетных ассигнований, ведения реестра расходных обязательств, распределения бюджета принимаемых обязательств;

- оптимизация отдельных процедур в рамках управления финансовой системой Орловской области за счет формирования правовых и методических основ долговой и имущественной политики;

- повышение качества предоставления государственных услуг за счет установления требований к качеству государственных услуг по основным социальным отраслям, введения в бюджетный процесс практики формирования государственных заданий;

- повышение эффективности деятельности органов государственной власти Орловской области путем проведения оценки качества финансового менеджмента и формирования пакета модельных нормативных правовых актов и методических рекомендаций;

- оптимизация системы межбюджетных отношений путем формализации процесса распределения и предоставления межбюджетных трансфертов, повышения контроля со стороны области за качеством управления местными финансами, стимулирования муниципальных образований к реформированию системы управления местными финансами.

Кроме того, системными результатами для Орловской области станут следующие:

- повышение квалификации специалистов органов государственной власти;

- налаживание тесного межведомственного взаимодействия между органами государственной власти;

- совершенствование и упорядочение нормативной правовой базы Орловской области;

- налаживание межрегионального взаимодействия с субъектами Российской Федерации - участниками конкурсов на получение субсидий из федерального бюджета на реформирование региональных финансов;

- рост производительности труда в органах государственной власти за счет повышения степени автоматизации процедур планирования и исполнения бюджета.

V. Основные направления реформирования

Для достижения указанных целей и решения поставленных задач в настоящей Концепции в Орловской области необходимо реализовать следующие основные направления реформирования:

1. Совершенствование бюджетного процесса в Орловской области

До последнего времени в Орловской области, как и во всей Российской Федерации, планирование общественных финансов осуществлялось исключительно на один финансовый год вперед, что предполагало формирование однолетнего бюджета. В настоящий момент, с учетом актуальных направлений развития системы государственного управления, стабилизации вопросов разграничения полномочий между уровнями власти, налаживания казначейской системы исполнения бюджета, на первый план вышла необходимость обеспечения стабильности и предсказуемости финансовых условий на территории области. На федеральном уровне для решения данной задачи было решено формировать трехлетний бюджет и корректировать его из года в год на основе принципа "скользящей трехлетки". В Орловской области также был избран аналогичный путь, уже сейчас осуществляется разработка и принятие трехлетнего бюджета. Однако в нормативной правовой и методической базе, регламентирующей среднесрочное бюджетирование в Орловской области, имеется ряд пробелов, исключение которых и является основной целью данного направления реформирования:

- внедрение в практику процедур формирования и реализации ведомственных целевых программ как инструментов тактического планирования деятельности на уровне органов государственной власти;

- совершенствование практики формирования и реализации долгосрочных целевых программ как инструментов решения крупных межотраслевых задач и проблем;

- закрепление практики трехлетнего бюджетирования;

- установление порядка планирования бюджетных ассигнований с учетом раздельного планирования действующих и принимаемых обязательств;

- совершенствование практики формирования, ведения и применения в бюджетном процессе реестра расходных обязательств, в том числе на муниципальном уровне;

- совершенствование механизмов распределения межбюджетных трансфертов, формализация процедур предоставления бюджетных кредитов местным бюджетам.

1.1. Переход к среднесрочному бюджетному планированию

(Мероприятие N 6 в соответствии с Приказом Минфина России от 19 сентября 2008 года N 453)

Анализ исходного состояния. Основным и наиболее сложным этапом реализации бюджетной реформы в Орловской области стал переход на среднесрочное бюджетирование, то есть на формирование бюджета на очередной финансовый год и плановый период.

Для организации работы по переходу на среднесрочный бюджет в 2007 году были внесены необходимые изменения в Закон Орловской области "О бюджетном процессе в Орловской области". Помимо основ процесса разработки, утверждения и исполнения среднесрочного бюджета данный Закон теперь содержит правовые основы для проведения публичных слушаний по проекту областного бюджета и по проекту годового отчета об исполнении областного бюджета. Впоследствии был принят соответствующий Закон Орловской области от 16 июня 2008 года N 783-ОЗ "О публичных слушаниях в Орловской области", в котором установлен порядок организации и проведения публичных слушаний.

Во исполнение указанных норм законодательства было разработано и принято постановление Коллегии Орловской области от 23 июня 2008 года N 202 "Об утверждении Порядка составления проекта областного бюджета на 2009 год и на плановый период 2010 и 2011 годов и Порядка разработки прогноза социально-экономического развития Орловской области на 2009 год и параметров прогноза до 2011 года", регламентирующее процедуру составления проекта среднесрочного бюджета.