Анализ исходного состояния
Составление реестров расходных обязательств в Ивановской области было начато в 2005 году с принятием постановления Администрации Ивановской области от 25 августа 2005 года N 142-па "О порядке ведения реестра расходных обязательств Ивановской области". В 2006 году был запущен процесс разработки реестров на уровне муниципальных образований.
В настоящий момент реестр расходных обязательств является одним из основных инструментов формирования перспективного финансового плана, а также расходной части бюджета на очередной финансовый год. Роль реестра в среднесрочном финансовом планировании и бюджетном процессе в Ивановской области зафиксирована постановлением Правительства Ивановской области от 23 мая 2006 года N 94-п "Об утверждении положения о порядке разработки перспективного финансового плана Ивановской области и проекта закона Ивановской области об областном бюджете на очередной финансовый год".
Опыт разработки реестров расходных обязательств Ивановской области и муниципальных образований выявил целый ряд проблем, требующих решения в ближайшей перспективе.
Проблемы в области разработки РРО Ивановской области:
1. Низкий уровень нормативного обоснования расходных обязательств. Каждому расходному обязательству в реестре сопоставлено не более 1 нормативного акта. В качестве обосновывающих документов указываются законы об областном бюджете, Устав Ивановской области, договоры гражданско-правового характера.
2. Проблема структуризации реестра расходных обязательств. Реестр расходных обязательств структурирован не по полномочиям, а по главным распорядителям бюджетных средств и категориям расходов (расходные обязательства по оказанию государственных услуг, расходные обязательства по предоставлению трансфертов населению, расходные обязательства по предоставлению межбюджетных трансфертов, иные расходные обязательства).
3. Непрозрачный механизм расчета плановых объемов расходных обязательств. По значительной части обязательств плановые объемы на второй и третий годы равны объемам, указываемым на первый плановый год. Данная проблема во многом связана с тем, что большинство нормативных актов, устанавливающих расходные обязательства, не определяют детальный порядок расчета стоимости реализации соответствующих расходных обязательств.
Проблемы разработки реестров расходных обязательств муниципальных образований:
1. Низкое качество составленных реестров расходных обязательств муниципальных образований. Реестры не соответствуют методическим требованиям, не стандартизированы, содержат ошибки в количественных показателях;
2. Муниципальные образования принимают на себя дополнительные расходные обязательства, помимо установленных Федеральным законом N 131-ФЗ, являясь дотационными и не имея собственных источников доходов для исполнения этих расходных обязательств. К таким расходным обязательствам относятся: содержание водонапорных башен, покрытие убытков бань, предоставление льгот почетным гражданам, взносы в уставные капиталы муниципальных унитарных предприятий жилищно-коммунального хозяйства и фонды малого предпринимательства. Выделяются дополнительные средства из местных бюджетов на осуществление федеральных государственных полномочий и полномочий Ивановской области;
3. Отсутствуют реестры расходных обязательств по большинству поселений. Сложности с организацией составления реестров на уровне поселений связаны с отсутствием специалистов на местах, чрезвычайно низким уровнем технического оснащения.
Общей проблемой для регионального и местного уровня является непубличный характер реестров расходных обязательств. Не предусмотрена публикация реестров в СМИ или сети Интернет. Реестры расходных обязательств не включены в обязательный перечень документов и материалов, направляемых в представительный орган исполнительной власти вместе с внесением проекта закона об областном бюджете на очередной финансовый год.
План реформирования
В сфере формирования РРО Ивановской области первоочередной задачей является внедрение методики формирования реестров расходных обязательств, утвержденной Министерством финансов РФ в 2007 году. Для этого требуется доработка действующих нормативных документов, устанавливающих порядок ведения реестра расходных обязательств Ивановской области, а также порядок представления реестров расходных обязательств муниципальных образований Ивановской области. Помимо нормативных изменений планируется доработка программного обеспечения, используемого для формирования областного реестра расходных обязательств.
Кроме того, предполагается дальнейшее внедрение подхода к проектированию областного бюджета с учетом реестра расходных обязательств. Процедура раздельного планирования бюджетных ассигнований на исполнение действующих и принимаемых обязательств будет нормативно закреплена в законе о бюджетном процессе в Ивановской области.
Будут предприняты меры по существенному повышению степени прозрачности и объективности оценки объемов бюджетных расходов, направляемых на реализацию расходных обязательств. С этой целью планируются:
1. Разработка и принятие законов Ивановской области, устанавливающих расходные обязательства по оказанию государственных услуг (предположительно один закон будет определять порядок расчета объема расходных обязательств для группы близких по содержанию государственных услуг). В каждом законе должен быть установлен подробный порядок расчета стоимости реализации соответствующих расходных обязательств.
Для экономии временных и трудовых издержек планируется совместить в одном законодательном акте утверждение расходных обязательств по оказанию государственных услуг, утверждение стандартов качества соответствующих услуг и порядка расчета стоимости реализации расходных обязательств по оказанию данных услуг.
2. Разработка и принятие изменений и дополнений в законы Ивановской области, устанавливающие иные расходные обязательства, помимо оказания государственных услуг. Соответствующие областные законы должны быть дополнены нормами, содержащими порядок расчета стоимости реализации соответствующих расходных обязательств.
На муниципальном уровне основные усилия планируется сосредоточить на автоматизации разработки и практического применения реестров расходных обязательств. Данное направление предполагает централизованное обеспечение администраций муниципальных образований техническими и программными средствами по автоматизации процесса разработки реестров расходных обязательств и дальнейшему представлению их в Департамент финансов Ивановской области.
Для обеспечения практического применения реестров расходных обязательств при разработке местных бюджетов, в целях общего повышения качества бюджетного планирования предполагается разработка и централизованное обеспечение администраций муниципальных образований техническими и программными средствами для автоматизации процесса разработки проектов местных бюджетов.
В рамках внедрения программно-технических комплексов планируется проведение обучающих мероприятий для представителей финансовых служб органов местного самоуправления муниципальных образований.
Особую значимость для успешности реализации мероприятий по автоматизации приобретает решение задачи технического обеспечения финансовых служб муниципальных образований и органов исполнительной власти Ивановской области. Для достижения максимального эффекта проводимая автоматизация должна носить комплексный характер, основываться на применении сетевых технологий.
В рамках проводимых мероприятий по автоматизации процессов формирования и представления реестров муниципальных образований, применения реестров в бюджетном планировании предполагается создание общеобластной сети и подключение к ней финансовых служб органов местного самоуправления всех муниципальных образований Ивановской области.
┌════┬════════════════════════════════════════════════════┬═══════════════‰
│ N │ Мероприятие │ Сроки │
│ │ │ реализации │
├════┼════════════════════════════════════════════════════┼═══════════════┤
│7.1 │Подготовка проекта нормативного правового акта,│до 25.12.2007 │
│ │вносящего изменения в постановление Администрации│ │
│ │Ивановской области от 25 августа 2005 года N 142-па "О│ │
│ │порядке ведения реестра расходных обязательств│ │
│ │Ивановской области". Согласование и принятие│ │
│ │постановления │ │
├════┼════════════════════════════════════════════════════┼═══════════════┤
│7.2 │Подготовка проекта постановления Правительства│до 25.12.2007 │
│ │Ивановской области, устанавливающего порядок│ │
│ │представления реестров расходных обязательств│ │
│ │муниципальных образований Ивановской области.│ │
│ │Согласование и принятие постановления │ │
├════┼════════════════════════════════════════════════════┼═══════════════┤
│7.3 │Подготовка проекта закона Ивановской области о│до 01.05.2008 │
│ │внесении изменений и дополнений в Закон области "О│ │
│ │бюджетном процессе в Ивановской области".│ │
│ │Согласование, рассмотрение и принятие закона │ │
│ │(осуществляется совместно с внесением изменений и│ │
│ │дополнений в Закон области "О бюджетном процессе в│ │
│ │Ивановской области", предусмотренных другими│ │
│ │мероприятиями Программы) │ │
├════┼════════════════════════════════════════════════════┼═══════════════┤
│7.4 │Законодательное утверждение расходных обязательств│до 31.12.2009 │
│ │по оказанию государственных услуг Ивановской области│ │
│ │и детализированных порядков расчета стоимости│ │
│ │реализации соответствующих расходных обязательств│ │
│ │(осуществляется совместно с законодательным│ │
│ │утверждением стандартов качества государственных│ │
│ │услуг - см. мероприятие 6 направления 2│ │
│ │"Стандартизация государственных услуг") │ │
│(в ред. Постановления Правительства Ивановской области от 02.04.2009│
│N 98-п) │
├════┼════════════════════════════════════════════════════┼═══════════════┤
│7.5 │Разработка и законодательное утверждение изменений и│до 01.04.2009 │
│ │дополнений в законы Ивановской области,│ │
│ │устанавливающие расходные обязательства (за│ │
│ │исключением расходных обязательств по оказанию│ │
│ │государственных услуг), в части норм, содержащих│ │
│ │порядок расчета стоимости реализации соответствующих│ │
│ │расходных обязательств │ │
├════┼════════════════════════════════════════════════════┼═══════════════┤
│7.6 │Организация доработки программного обеспечения,│до 01.03.2008 │
│ │используемого для формирования областного реестра│ │
│ │расходных обязательств │ │
├════┼════════════════════════════════════════════════════┼═══════════════┤
│7.7 │Разработка и внедрение программных средств по│до 31.12.2009 │
│ │формированию, передаче и консолидации реестров│ │
│ │расходных обязательств муниципальных образований │ │
│(в ред. Постановления Правительства Ивановской области от 19.08.2008│
│N 221-п) │
├════┼════════════════════════════════════════════════════┼═══════════════┤
│7.8 │Разработка и внедрение программных средств по│до 31.12.2009 │
│ │автоматизации формирования проектов муниципальных│ │
│ │бюджетов │ │
│(в ред. Постановления Правительства Ивановской области от 19.08.2008│
│N 221-п) │
├════┼════════════════════════════════════════════════════┼═══════════════┤
│7.9 │Создание общеобластной сети и подключение к ней│до 01.07.2010 │
│ │финансовых служб органов местного самоуправления│ │
│ │всех муниципальных образований Ивановской области │ │
│(в ред. Постановления Правительства Ивановской области от 30.12.2009│
│N 368-п) │
├════┼════════════════════════════════════════════════════┼═══════════════┤
│7.10│Создание на специализированном сайте Ивановской│до 01.07.2008 │
│ │области в сети Интернет специальной страницы,│ │
│ │посвященной отражению расходных обязательств области│ │
│ │и ее муниципальных образований │ │
│(в ред. Постановления Правительства Ивановской области от 19.08.2008│
│N 221-п) │
├════┼════════════════════════════════════════════════════┼═══════════════┤
│7.11│Доработка внедренного в Департаменте финансов│до 01.11.2009 │
│ │Ивановской области программного продукта Свод-КС для│ │
│ │сбора форм отчетности от главных распорядителей│ │
│ │средств областного бюджета, финансовых органов│ │
│ │городских округов и муниципальных районов,│ │
│ │администраций городских и сельских поселений в│ │
│ │центральную базу данных с использованием технологий│ │
│ │удаленного доступа (web-интерфейс и "тонкий клиент")│ │
│ │и сопровождение доработанного программного продукта│ │
│ │на 2009 год │ │
│(пп. 7.11 введен Постановлением Правительства Ивановской области от│
│19.08.2008 N 221-п) │
├════┼════════════════════════════════════════════════════┼═══════════════┤
│7.12│Приобретение прав пользования, внедрение,│до 31.12.2009 │
│ │модернизация и сопровождение программного продукта│ │
│ │автоматизации бюджетного процесса и ведения реестра│ │
│ │расходных обязательств главных распорядителей│ │
│ │средств областного бюджета на 2009 год │ │
│(пп. 7.12 введен Постановлением Правительства Ивановской области от│
│19.08.2008 N 221-п) │
├════┼════════════════════════════════════════════════════┼═══════════════┤
│7.13│Внедрение электронного документооборота с главными│до 01.12.2009 │
│ │распорядителями средств областного бюджета,│ │
│ │финансовыми органами городских округов и│ │
│ │муниципальных районов, администрациями городских и│ │
│ │сельских поселений в 2009 году (включая приобретение│ │
│ │необходимого оборудования и лицензий) │ │
│(пп. 7.13 введен Постановлением Правительства Ивановской области от│
│19.08.2008 N 221-п) │
├════┼════════════════════════════════════════════════════┼═══════════════┤
│7.14│Модернизация и развитие программных комплексов│до 01.07.2010 │
│ │"Бюджет-КС" и "Свод-КС" в части расширения их│ │
│ │функциональных возможностей │ │
│(п. 7.14 введен Постановлением Правительства Ивановской области от│
│30.12.2009 N 368-п) │
└════┴════════════════════════════════════════════════════┴═══════════════…
Возможные альтернативы и обоснование выбора решения
Альтернативой предложенному плану реформирования является минимизация поддержки муниципальных образований по формированию собственных реестров расходных обязательств с одновременным ужесточением ответственности за предоставление неполной или недостоверной информации. Это позволит сэкономить существенные финансовые ресурсы на создание системы отчетности и ее поддержание. Вместе с тем уровень составления реестров на местном уровне (особенно поселенческом) сейчас настолько низок, что усиление ответственности, скорее всего, не будет иметь должного эффекта.