МОСКОВСКИЙ ГОРОДСКОЙ СУД
РЕШЕНИЕ
от 19 декабря 2019 года Дело N 3а-5567/2019
Московский городской суд в составе судьи Дорохиной Е.М., при секретаре Ж.Т.А., с участием прокурора Слободина С.А., рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело N 3а-5567/2019 по административному исковому заявлению К.В.Ю., К.Ж.И., З.Д.Н., З.В.Н., Х.Р.А., Ю.С.Ю., Ш.Д.В., Г-вых Т.Д., А.Н., Ш.Е.В., Р.И.В., Ф.Р.Р., С.Р.И. и К.Д.Н. о признании недействующим постановления Правительства Москвы от 28 марта 2017 года N 120-ПП "Об утверждении правил землепользования и застройки города Москвы" в части указания размера санитарно-защитной зоны,
установил:
Постановлением Правительства Москвы от 28.03.2017 г. N 120-ПП, подписанным Мэром Москвы и 14.04.2017 г. опубликованным на официальном сайте Мэра и Правительства Москвы http://www.mos.ru, утверждены Правила землепользования и застройки города Москвы (далее - Правила) включающие в себя карты градостроительного зонирования территории города Москвы, где отражены границы санитарно-защитных зон (далее - СЗЗ), установленных в том числе в Троицком административном округе г. Москвы (территориальная часть, книга 13).
Административные истцы обратились в Московский городской суд с административным исковым заявлением о признании недействующим постановления Правительства Москвы от 28.03.2017 г. N 120-ПП "Об утверждении правил землепользования и застройки города Москвы" в части установления санитарно-защитной зоны в границах земельных участков с кадастровыми номерами ***. С учетом поданных впоследствии уточнений, административные истцы просили признать оспариваемые в указанной части Правила с момента их принятия.
В обоснование заявленных требований административные истцы указали, что каждый из них является собственником одного из указанных в заявлении земельных участков, расположенных по адресу: г. Москва,***, площадь которых на основании оспариваемых Правил была включена в границы ориентировочной СЗЗ, установленной для станции Бекасово-Сортировочное Московской железной дороги, тогда как в установленном порядке размер санитарно-защитной зоны не рассчитывался и не устанавливался, поскольку таковая в соответствии с СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 "Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов" подлежит утверждению Главным государственным санитарным врачом субъекта Российской Федерации либо его заместителем, а не исполнительным органом субъекта Российской Федерации.
Административные истцы в суд не явились, их представители М.А.И. и В.Д.А. явились, уточненные требования поддержали и пояснили, что в связи с установлением границ СЗЗ истцам было отказано в получении разрешения на строительство индивидуального жилого дома, тогда как собственники соседних участков, обратившиеся за получением разрешений на строительство до введения в действие оспариваемых Правил, такие разрешения получили. Представители указали также, что на дату приобретения их доверителями земельных участков, ни в настоящее время в Едином государственном реестре недвижимости не имеется записей о наличии каких-либо обременений. Против прекращения производства по делу представители возражали, представили письменные объяснения по данному вопросу и возражения административных истцов против прекращения производства, и указали, что поскольку оспариваемый нормативно-правовой акт применялся в отношении их доверителей и в период его действия имело место нарушение их прав, то они обладают правом требовать признания его недействующим в оспариваемой части вне зависимости от прекращения его действия в период производства по делу.
Представитель административного ответчика Правительства Москвы, одновременно представляющий интересы заинтересованного лица Комитета по архитектуре и градостроительству города Москвы (далее - Москомархитектура), - действующий на основании доверенности С.А.С. - в суд явился, поддержал ранее заявленное в письменном виде ходатайство о прекращении производства по делу, где указал, что в оспариваемой части Правила отменены, не действуют и не влекут нарушения прав и свобод административных истцов. Представитель указал, что в соответствии с изменениями, внесенными в Градостроительный кодекс РФ и введенными в действие с 02.08.2019 г., а также с нормативно-правовым актами города Москвы, уточнение границ СЗЗ осуществляется на основании распоряжения Москомархитектуры, и распоряжением указанного органа от 21.10.2019 г. N 980 была уточнена карта градостроительного зонирования, отображающая зоны с особыми условиями использования территорий в части границ ориентировочной СЗЗ железнодорожной станции Бекасово-Сортировочное Московской железной дороги, и часть территории ранее установленной ориентировочной СЗЗ, включая принадлежащие административным истцам земельные участки, из ее состава была исключена. По существу в удовлетворении заявленных требований представитель просил отказать.
Представитель заинтересованного лица Управления Роспотребнадзора по железнодорожному транспорту в суд не явился, направил заявление от 09.12.2019 г. о рассмотрении дела в его отсутствие, где одновременно указал, что СЗЗ станции Бекасово-Сортировочное не может быть проклассифицирована и подлежит расчету в зависимости от результатов в том числе натурных испытаний, однако, заявлений о принятии решения об установлении СЗЗ, проектов расчетной/ориентировочной СЗЗ, заключений санитарно-эпидемиологической экспертизы зон/проектов ориентировочной СЗЗ Бекасовского железнодорожного узла в Управление не поступало.
Выслушав объяснения явившихся лиц, исследовав письменные материалы дела, оценив и проанализировав оспариваемые отдельные положения нормативного правового акта на его соответствие федеральным законам и иным нормативным актам, имеющим большую юридическую силу, заслушав заключение прокурора, полагавшего производство по делу подлежащим прекращению, суд приходит к следующему.
В силу ст. 13 Гражданского кодекса Российской Федерации в случаях, предусмотренных законом, нормативный акт, не соответствующий закону или иным правовым актам и нарушающий гражданские права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица, может быть признан судом недействительным.
Согласно ч. 1 ст. 208 КАС РФ, с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.
Как было указано выше, в территориальной части Правил землепользования и застройки, книга 13, Троицкий административный округ г. Москвы, по состоянию на дату обращения административных истцов в суд была отражена ориентировочная санитарно-защитная зона для станции Бекасово-Сортировочное Московской железной дороги.
Также судом установлено, что административные истцы являются собственниками земельных участков с кадастровыми номерами ***, которые расположены по адресу: г. Москва,***, что подтверждено приобщенными к материалам дела выписками из ЕГРН и копиями правоустанавливающих документов. Из выписок из ЕГРН следует, что все земельные участки относятся к категории земель населенных пунктов, имеют вид разрешенного использования "для индивидуального жилищного строительства", и записи о их нахождении в пределах СЗЗ отсутствуют.
Согласно представленным истцами градостроительным планам указанных земельных участков, выданных им в период 09.2017-07.2019 гг, они расположены в границах санитарно-защитных зон, где в соответствии с п. 5.1 СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 "Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов" не допускается размещать жилую застройку, включая отдельные жилые дома;
данное обстоятельство участвующими в деле лицами не оспаривалось.
Соответственно, оспариваемым в части нормативным правовым актом затрагивались права административных истцов, как собственников указанных выше земельных участков, поскольку их право на использование земельных участков в соответствии с видом их разрешенного использования было ограничено, в связи с чем они были вправе обращаться в суд с настоящим административным иском. По тем же основаниям, с учетом имевших место отказов в оформлении разрешений на строительство жилых домов на перечисленных выше земельных участках, копии которых приобщены к материалам дела, суд полагает, что право на оспаривание Правил сохраняется у административных истцов вне зависимости от того, прекратили ли они свое действие в оспариваемой части на момент вынесения решения, в связи с чем основания для прекращения производства суд не усматривает.
При этом суд руководствуется разъяснениями, приведенными в п. 25 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 25.12.2018 г. N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", согласно которым в случаях, когда оспариваемый нормативный правовой акт до принятия судом решения в установленном порядке отменен, а также когда действие его прекратилось, производство по делу не может быть прекращено, если в период действия такого акта были нарушены права и законные интересы административного истца, заявителя, публичные интересы или права и (или) законные интересы граждан, организаций, иных лиц.
Проверяя в порядке ч. 8 ст. 213 КАС РФ полномочия Правительства Москвы на принятие оспариваемого нормативного правового акта, суд исходит из того, что предметом его регулирования являются общественные отношения в области градостроительной деятельности по вопросу градостроительного зонирования и территориального планирования.
Согласно Градостроительному кодексу Российской Федерации законодательство о градостроительной деятельности регулирует отношения по градостроительному зонированию, планировке территории, архитектурно-строительному проектированию, отношения по строительству объектов капитального строительства, их реконструкции, капитальному ремонту, сносу, а также по эксплуатации зданий, сооружений (часть 1 статьи 4).
В соответствии с ч. 1 ст. 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации законодательство о градостроительной деятельности состоит из настоящего Кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.
В силу ч. 1 ст. 32 Градостроительного кодекса Российской Федерации правила землепользования и застройки утверждаются представительным органом местного самоуправления, за исключением случаев, предусмотренных статьей 63 настоящего Кодекса. В свою очередь ч. 2 ст. 63 названного Кодекса предусмотрено, что в случае, если законом субъекта Российской Федерации - города федерального значения Москвы - полномочия в области градостроительной деятельности не отнесены к перечню вопросов местного значения, определенному законами указанных субъектов Российской Федерации в соответствии со статьей 79 Федерального закона от 06.10.2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", полномочия, установленные ч. 3 ст. 8 настоящего Кодекса (в том числе утверждение правил землепользования и застройки), осуществляются органом государственной власти субъекта Российской Федерации - города федерального значения Москвы. Правила землепользования и застройки субъекта Российской Федерации - города федерального значения Москвы - утверждаются нормативными правовыми актами высших исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации - города федерального значения Москвы (ч. 4.1 ст. 63 Градостроительного кодекса Российской Федерации).
Высшим постоянно действующим коллегиальным органом исполнительной власти города Москвы, обладающим общей компетенцией и обеспечивающим согласованную деятельность других органов исполнительной власти города Москвы в соответствии с положениями ч. 1 ст. 44 Закона города Москвы от 28.06.1995 г. "Устав города Москвы", является Правительство Москвы.
Положениями ст. 7 Закона города Москвы от 25.06.2008 г. N 28 "Градостроительный кодекс города Москвы" к полномочиям Правительства Москвы в области градостроительной деятельности отнесена организация разработки и утверждение правил землепользования и застройки, изменений правил землепользования и застройки.
Таким образом, Правительство Москвы, как высший постоянно действующий коллегиальный исполнительный орган государственной власти города Москвы наделено достаточной компетенцией и полномочиями для принятия оспариваемого нормативного правового акта, что заявителем не оспаривается.
В соответствии с требованиями Закона города Москвы от 08.07.2009 г. N 25 "О правовых актах города Москвы" постановление Правительства Москвы от 28.03.2017 г. N 120-ПП подписано Мэром Москвы, официально опубликовано, его форма соответствует требованиям ст. 19 Закона города Москвы от 20.12.2006 г. N 65 "О Правительстве Москвы".
С учетом изложенного судом признается, что оспариваемый административным в части нормативный правовой акт введен в действие и опубликован в установленном порядке.
Проверяя доводы административного истца о несоответствии постановления Правительства Москвы от 28.03.2017 г. N 120-ПП "Об утверждении правил землепользования и застройки города Москвы" законодательству, имеющему большую юридическую силу, в части распространения санитарно-защитной зоны станции Бекасово-Сортировочное Московской железной дороги на земельные участки с кадастровыми номерами ***, суд приходит к следующему.
В соответствии со ст. 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации зонами с особыми условиями использования территорий являются, среди прочего, санитарно-защитные зоны, устанавливаемые в соответствии с законодательством Российской Федерации.
В силу ч. 3 ст. 4 Градостроительного кодекса Российской Федерации к градостроительным отношениям применяется земельное, лесное, водное законодательство, законодательство об особо охраняемых природных территориях, об охране окружающей среды, об охране объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, иное законодательство Российской Федерации, если данные отношения не урегулированы законодательством о градостроительной деятельности. Рассматриваемый вопрос установления санитарно-защитных зон не урегулирован градостроительным законодательством, в связи с чем, к нему правомерно применение законодательства о санитарном благополучии населения.
Пунктом 3.5.10 Общих положений территориальной части Правил землепользования и застройки города Москвы, утвержденных постановлением Правительства Москвы от 28.03.2017 г. N 120-ПП, предусмотрено, что в соответствии с санитарными правилами и нормами СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 "Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов", утвержденными постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 25.09.2007 N 74 (с изм. и доп. N 1, 2, 3, 4), на территории города Москвы установлены границы санитарно-защитных зон предприятий, сооружений и иных объектов, отображенные на соответствующей тематической карте настоящих Правил. В границах указанных зон действуют ограничения использования, предусмотренные вышеназванными правилами и нормами.
Согласно ст. 12 Федерального закона от 30.03.1999 г. N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" при разработке нормативов градостроительного проектирования, схем территориального планирования, генеральных планов городских и сельских поселений, решении вопросов размещения объектов гражданского, промышленного и сельскохозяйственного назначения и установления их санитарно-защитных зон, а также при проектировании, строительстве, реконструкции, техническом перевооружении, консервации и ликвидации промышленных, транспортных объектов, зданий и сооружений культурно-бытового назначения, жилых домов, объектов инженерной инфраструктуры и благоустройства и иных объектов (далее - объекты) должны соблюдаться санитарные правила. Положение о государственном санитарно-эпидемиологическом нормировании, утвержденное постановлением Правительства Российской Федерации от 24.07.2000 N 554, в п. 3 предусматривает, что государственные санитарно-эпидемиологические правила устанавливают единые санитарно-эпидемиологические требования, в том числе к планировке и застройке городских и сельских поселений.
Требования к размеру санитарно-защитных зон, основания для пересмотра этих размеров, методы и порядок их установления для отдельных промышленных объектов и производств и (или) их комплексов, ограничения на использование территории санитарно-защитной зоны, требования к их организации и благоустройству определены постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 25.09.2007 г. N 74, которым введены в действие СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 "Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов" (далее - СанПиН).
В соответствии с п. 2.1 СанПиН, в целях обеспечения безопасности населения и в соответствии с Федеральным законом N 52-ФЗ вокруг объектов и производств, являющихся источниками воздействия на среду обитания и здоровье человека, устанавливается специальная территория с особым режимом использования, размер которой обеспечивает уменьшение воздействия загрязнения на атмосферный воздух (химического, биологического, физического) до значений, установленных гигиеническими нормативами.
Для объектов, являющихся источниками воздействия на среду обитания, для которых настоящими санитарными правилами не установлены размеры санитарно-защитной зоны и рекомендуемые разрывы, а также для объектов I-III классов опасности разрабатывается проект ориентировочного размера СЗЗ, который должен быть обоснован проектом санитарно-защитной зоны с расчетами ожидаемого загрязнения атмосферного воздуха (с учетом фона) и уровней физического воздействия на атмосферный воздух и подтвержден результатами натурных исследований и измерений.
Согласно п. 2.2 СанПиН, ориентировочный размер санитарно-защитной зоны промышленных производств и объектов разрабатывается последовательно: расчетная (предварительная) санитарно-защитная зона, выполненная на основании проекта с расчетами рассеивания загрязнения атмосферного воздуха и физического воздействия на атмосферный воздух (шум, вибрация, ЭМП и др.);
установленная (окончательная) - на основании результатов натурных наблюдений и измерений для подтверждения расчетных параметров.
Исключений из правил, установленных пп. 2.1 и 2.2 СанПиН, не предусмотрено.
Согласно пунктам 4.1 и 4.3 СанПиН установление размеров санитарно-защитных зон для промышленных объектов и производств проводится при наличии проектов обоснования санитарно-защитных зон с расчетами загрязнения атмосферного воздуха, физического воздействия на атмосферный воздух, с учетом результатов натурных исследований и измерений атмосферного воздуха, уровней физического воздействия на атмосферный воздух, выполненных в соответствии с программой наблюдений, представляемой в составе проекта.
Как следует из ходатайства Управления Роспотребнадзора по железнодорожному транспорту, СЗЗ станции Бекасово-Сортировочное не может быть проклассифицирована и подлежит расчету в зависимости от результатов инвентаризации источников выбросов и фактического воздействия, однако, на дату принятия оспариваемого нормативно-правового акта таких расчетов по всем показателям, оказывающим вредное воздействие на окружающую среду, не проводилось.
Согласно части 5 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации, на карте градостроительного зонирования в обязательном порядке отображаются границы зон с особыми условиями использования территорий.
По смыслу приведенных норм вопросы установления конкретных размеров и границ санитарно-защитных зон для промышленных объектов и производств отнесены исключительно к полномочиям Главного государственного санитарного врача субъекта Российской Федерации или его заместителя, а отображению в документах территориального планирования и градостроительного зонирования подлежат зоны с особыми условиями использования территории, установленные с соблюдением требований законодательства в названной сфере.
Постановлением Правительства Российской Федерации от 03.03.2018 г. N 222 были утверждены Правила установления санитарно-защитных зон и использования земельных участков, расположенных в границах санитарно-защитных зон. В соответствии с п. 2 названного постановления, правообладатели объектов капитального строительства, введенных в эксплуатацию до дня вступления в силу настоящего постановления, в отношении которых подлежат установлению санитарно-защитные зоны, обязаны провести исследования (измерения) атмосферного воздуха, уровней физического и (или) биологического воздействия на атмосферный воздух за контуром объекта и представить в Федеральную службу по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека (ее территориальные органы) заявление об установлении санитарно-защитной зоны с приложением к нему документов, предусмотренных пунктом 14 Правил, утвержденных настоящим постановлением (то есть проект санитарно-защитной зоны, экспертное заключение о проведении санитарно-эпидемиологической экспертизы в отношении проекта санитарно-защитной зоны), в срок не более одного года со дня вступления в силу настоящего постановления.
Между тем, как следует из заявления Управления Роспотребнадзора по железнодорожному транспорту, по состоянию на момент принятия оспариваемого нормативно-правового акта соответствующее заявление с приложением к нему проекта СЗЗ, экспертного заключения о проведении санитарно-эпидемиологической экспертизы в отношении проекта санитарно-защитной зоны от правообладателей станции Бекасово-Сортировочное не поступало. Как следствие, размеры и границы СЗЗ для данного объекта Главным государственным санитарным врачом г. Москвы или его заместителем не утверждались.
Соответственно, на момент принятия оспариваемого постановления Правительства Москвы 28.03.2017 г. N 120-ПП установление в Правилах землепользования и застройки города Москвы санитарно-защитной зоны для объекта V класса опасности ЗАО "Г" не соответствовало нормам законодательства, имеющего большую юридическую силу, и нарушало права и законные интересы административных истцов в той части, в которой указанная санитарно-защитная зона распространялась на принадлежащие им земельные участки.
Судом отклоняются доводы административного ответчика о том, что спорная санитарно-защитная зона установлена ориентировочно, в связи с чем постановление Правительства Москвы от 28 марта 2017 года N 120-ПП не противоречит нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, поскольку, как указывалось выше, исключений из правил, установленных пп. 2.1 и 2.1 СанПиН не предусмотрено, а последние устанавливают определенную процедуру разработки проекта СЗЗ, которая в отношении станции Бекасово-Сортировочное фактически не начиналась.
Таким образом, размеры ориентировочной санитарно-защитная зоны не могут быть самостоятельно определены Правительством Москвы, поскольку размеры, в том числе ориентировочной зоны, утверждаются уполномоченным должностным лицом органа по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, чему предшествует проведение соответствующих исследований и измерений.
В силу ч. 2 ст. 215 КАС РФ, по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается одно из следующих решений: об удовлетворении заявленных требований полностью или в части, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признается не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующим полностью или в части со дня его принятия или с иной определенной судом даты;
об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признается соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.
Учитывая изложенное и принимая во внимание, что оспариваемый в части нормативный правовой акт противоречит нормам законодательства, имеющего большую юридическую силу, и принят с нарушением компетенции, административное исковое заявление подлежит удовлетворению, а постановление Правительства Москвы от 28.03.2017 г. N 120-ПП "Об утверждении правил землепользования и застройки города Москвы" в части распространения санитарно-защитной зоны станции Бекасово-Сортировочное в границах перечисленных выше заявлении земельных участков (Книга 13, Троицкий административный округ) подлежит признанию недействующим со дня его принятия.
Ввиду удовлетворения заявленных административных исковых требований и на основании ч. 1 ст. 111 КАС РФ и п. 6 ч. 1 ст. 333.19 НК РФ, административным истцам за счет Правительства Москвы подлежат возмещению судебные расходы в размере оплаченной каждым из них при обращении в суд государственной пошлины в сумме по *** рублей.
