ПРАВИТЕЛЬСТВО УДМУРТСКОЙ РЕСПУБЛИКИ
РАСПОРЯЖЕНИЕ
от 6 сентября 2010 года N 793-р
О РАЗРАБОТКЕ ПРОЕКТА РЕСПУБЛИКАНСКОЙ ЦЕЛЕВОЙ ПРОГРАММЫ "РАЗВИТИЕ СИСТЕМЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО И МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ ЗЕМЕЛЬНЫМИ РЕСУРСАМИ И СИСТЕМЫ ЗЕМЛЕУСТРОЙСТВА НА ТЕРРИТОРИИ УДМУРТСКОЙ РЕСПУБЛИКИ НА 2011 - 2015 ГОДЫ"
В соответствии с Законом Удмуртской Республики от 17 июля 2008 года N 33-РЗ "О государственном планировании социально-экономического развития Удмуртской Республики":
1. Утвердить прилагаемую Концепцию республиканской целевой программы "Развитие системы государственного и муниципального управления земельными ресурсами и системы землеустройства на территории Удмуртской Республики на 2011 - 2015 годы".
2. Определить Министерство имущественных отношений Удмуртской Республики заказчиком и разработчиком проекта республиканской целевой программы "Развитие системы государственного и муниципального управления земельными ресурсами и системы землеустройства на территории Удмуртской Республики на 2011 - 2015 годы".
3. Министерству имущественных отношений Удмуртской Республики разработать проект республиканской целевой программы "Развитие системы государственного и муниципального управления земельными ресурсами и системы землеустройства на территории Удмуртской Республики на 2011 - 2015 годы" и внести его на рассмотрение Правительства Удмуртской Республики до 22 сентября 2010 года.
Председатель Правительства
Удмуртской Республики
Ю.С.ПИТКЕВИЧ
Утверждена
распоряжением
Правительства
Удмуртской Республики
от 6 сентября 2010 года N 793-р
КОНЦЕПЦИЯ РЕСПУБЛИКАНСКОЙ ЦЕЛЕВОЙ ПРОГРАММЫ "РАЗВИТИЕ СИСТЕМЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО И МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ ЗЕМЕЛЬНЫМИ РЕСУРСАМИ И СИСТЕМЫ ЗЕМЛЕУСТРОЙСТВА НА ТЕРРИТОРИИ УДМУРТСКОЙ РЕСПУБЛИКИ НА 2011 - 2015 ГОДЫ"
1. Обоснование соответствия решения проблемы целям и приоритетным задачам социально-экономического развития Удмуртской Республики
Стратегической целью социально-экономического развития Удмуртской Республики является обеспечение устойчивого экономического роста на основе перехода экономики республики на модель инновационного развития, предусматривающую диверсификацию, выпуск наукоемкой, высокотехнологичной, конкурентоспособной продукции, эффективное использование природного, производственного, трудового и научного потенциала, построение целостной инновационно-инвестиционной инфраструктуры с целью сохранения социальной стабильности, повышения уровня и качества жизни населения республики.
Земельные ресурсы являются уникальным природным ресурсом, базисом для проживания этноса соответствующей территории и средством производства во многих сферах экономики, особую ценность как средство производства земля имеет в сельском хозяйстве. Соответственно, земельные ресурсы являются достоянием всего этноса и предметом государственного и муниципального управления вне зависимости от форм собственности, а в сфере управления земельными ресурсами пересекаются интересы многих направлений государственного и муниципального управления.
В области земельных отношений (раздел 4.4.7 Программы социально-экономического развития Удмуртской Республики на 2010 - 2014 годы) целью государственной политики является развитие эффективной системы государственного управления земельным фондом республики, которая заключается в повышении эффективности использования земли, создании условий для увеличения инвестиционного и производительного потенциала земли, превращении ее в мощный самостоятельный фактор экономического роста.
В сфере агропромышленного комплекса (раздел 4.3.3 Программы социально-экономического развития Удмуртской Республики на 2010 - 2014 годы) целью государственной политики является создание условий эффективного и устойчивого функционирования агропромышленного комплекса, что предполагает разработку проектов комплексного использования сельскохозяйственных земель, проведение работ по изучению их состояния, качества, развитие соответствующего информационного ресурса, доступного органам местного самоуправления, организациям агропромышленного комплекса, крестьянско-фермерским хозяйствам, гражданам.
В сфере совершенствования системы государственного управления и реализации административной реформы в Удмуртской Республике (разделы 4.5 и 4.5.2 Программы социально-экономического развития Удмуртской Республики на 2010 - 2014 годы) предполагается повышение качества и доступности государственных и муниципальных услуг; повышение эффективности деятельности исполнительных органов государственной власти и органов местного самоуправления в Удмуртской Республике; повышение эффективности управления государственным имуществом.
На территории Удмуртской Республики с 2008 года реализуется республиканская целевая программа "Создание системы кадастра недвижимости в Удмуртской Республике (2008 - 2011 годы)", в рамках которой за счет средств бюджета Удмуртской Республики проводились работы по государственной кадастровой оценке земель, формированию земельных участков и государственной регистрации права собственности Удмуртской Республики на земельные участки. Указанной Программой также предусматривалось проведение за счет средств бюджета Удмуртской Республики работ по созданию опорной межевой сети на территории Удмуртской Республики, однако указанные работы фактически не проводились. За счет средств федерального бюджета планировалось проведение работ по созданию инфраструктуры системы государственного кадастра недвижимости и инвентаризации и переносу сведений из ранее созданных баз данных в государственный кадастр недвижимости, которые также фактически не выполнялись.
Соответственно, дальнейшее развитие земельной реформы, формирование эффективного механизма регулирования земельных отношений и государственного управления земельными ресурсами в 2011 - 2015 годах предусматривает решение следующих задач:
создание региональной системы высокоточного позиционирования (спутникового межевания земель);
создание актуального, полного, достоверного и доступного государственного кадастра недвижимости на территории Удмуртской Республики;
актуализация результатов государственной кадастровой оценки земель, проведение массовой оценки объектов недвижимости и своевременное внесение сведений об оценке в государственный кадастр недвижимости;
совершенствование государственных услуг, оказываемых организациям и гражданам, органам государственной власти и органам местного самоуправления, в том числе сокращение временных издержек при государственном кадастровом учете объектов недвижимости, получении сведений из государственного кадастра недвижимости, регистрации прав на объекты недвижимости;
регулирование кадастровой деятельности на территории Удмуртской Республики для формирования рынка кадастровых услуг с целью повышения его качества и доступности для граждан;
разработка концепции управления и мониторинга земель сельскохозяйственного назначения в Удмуртской Республике с целью получения актуальной информации о состоянии почв, вовлеченности сельскохозяйственных угодий в производство сельскохозяйственной продукции, прогнозирования инвестиционного потенциала земель.
На развитие земельной реформы, формирование эффективного механизма регулирования земельных отношений и государственного управления земельными ресурсами в 2011 - 2015 годах и решение поставленных задач будет направлена республиканская целевая программа "Развитие системы государственного и муниципального управления земельными ресурсами и системы землеустройства на территории Удмуртской Республики на 2011 - 2015 годы" (далее - Программа), концепция которой разработана в соответствии с:
Программой социально-экономического развития Удмуртской Республики на 2010 - 2014 годы, утвержденной Законом Удмуртской Республики от 18 декабря 2009 года N 68-РЗ "О Программе социально-экономического развития Удмуртской Республики на 2010 - 2014 годы";
Земельным кодексом Российской Федерации;
подпрограммой "Создание системы кадастра недвижимости (2006 - 2012 годы)" Федеральной целевой программы "Создание автоматизированной системы ведения государственного земельного кадастра и государственного учета объектов недвижимости (2002 - 2008 годы)", утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 13 сентября 2005 года N 560.
Цели и задачи предлагаемой к разработке Программы полностью соответствуют задачам Программы социально-экономического развития Удмуртской Республики на 2010 - 2014 годы.
Слабое развитие в настоящее время на территории Удмуртской Республики опорно-межевой сети, отсутствие достоверной информации о количестве, качестве земель сельскохозяйственного назначения, несовершенство существующих методик государственной кадастровой оценки земель, контроля и мониторинга за использованием земельных ресурсов в значительной степени препятствует эффективному и экономически обоснованному использованию земельных ресурсов на территории Удмуртской Республики, снижает эффективность государственного и муниципального управления земельными ресурсами на территории Удмуртской Республики и, тем самым, тормозит социально-экономическое развитие республики.
2. Обоснование целесообразности и необходимости решения проблемы программно-целевым методом
Необходимость использования для развития системы государственного и муниципального управления земельными ресурсами и системы землеустройства на территории Удмуртской Республики программно-целевого метода обуславливается тем, что потребуется осуществить комплекс разнородных мероприятий организационного, научно-исследовательского и технологического характера при участии федеральных органов государственной власти, органов государственной власти Удмуртской Республики, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений, научных организаций, а также организаций, специализирующихся в области землеустроительных и кадастровых работ.
Применение программно-целевого метода обосновано:
значимостью существующих проблем;
масштабностью и ресурсоемкостью решаемых в рамках предлагаемой Программы задач, особенно связанных с созданием современной информационно-управляющей инфраструктуры, наполнением государственного кадастра недвижимости сведениями об объектах налогообложения;
необходимостью интеграции новых подходов управления в существующую систему управления земельными ресурсами;
необходимостью внедрения прогрессивных научно-технических достижений;
необходимостью концентрации усилий и ресурсов на приоритетных направлениях.
3. Характеристика и прогноз развития проблемы без использования программно-целевого метода ее решения
Развитие системы государственного и муниципального управления земельными ресурсами и системы землеустройства на территории Удмуртской Республики основывается на решении проблем по следующим направлениям:
1) развитие землеустройства и информационного обеспечения государственного и муниципального управления земельными ресурсами, что предусматривает:
создание региональной системы высокоточного позиционирования (системы спутникового межевания земель);
проведение инвентаризации земель сельскохозяйственного назначения, работ по оценке качества указанных земель, землеустроительных и кадастровых работ в отношении земель наиболее важных для экономики республики сельскохозяйственных производителей;
2) развитие экономической оценки земельных ресурсов, что предусматривает:
проведение массовой рыночной оценки земельных участков определенных групп и видов разрешенного использования, в отношении которых в настоящее время затруднено эффективное проведение государственной кадастровой оценки земель и использование полученных результатов рыночной оценки для целей установления кадастровой стоимости указанных земельных участков;
создание системы мониторинга рынка недвижимости с целью получения достоверных и оперативных рыночных данных, необходимых для проведения государственной кадастровой оценки земель;
актуализацию результатов государственной кадастровой оценки земель;
3) развитие системы управления земельными участками, находящимися в государственной и муниципальной собственности, что предполагает в том числе проведение кадастровых работ и осуществление государственного кадастрового учета земельных участков, на которых расположены многоквартирные дома.
Решение проблем в указанных направлениях без использования программно-целевого метода не позволит добиться эффективного решения поставленных в Программе задач и достичь поставленных целей по следующим причинам.
Во-первых, значимость проблем обуславливает повышенное общественное внимание к ходу реализации задач и мероприятий, а также деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления, направленных на их решение, что легче осуществлять при применении программно-целевого метода.
Во-вторых, масштабность и ресурсоемкость решаемых в рамках предлагаемой Программы задач потребует концентрации значительных бюджетных средств на их реализацию, а также привлечение значительных средств из негосударственных источников финансирования. Эффективный контроль за использованием бюджетных средств и анализ задействованных средств негосударственных источников финансирования также достигается при использовании программно-целевого метода.
В-третьих, необходимость создания региональной системы высокоточного позиционирования (системы спутникового межевания земель) требует четкой координации усилий большого количества органов власти, учреждений, негосударственных и научных организаций, коммерческих организаций, осуществляющих землеустроительные, кадастровые, геодезические и картографические работы, а также правообладателей земельных участков. Для эффективной организации взаимодействия большого количества участников управленческого процесса наилучшим образом подходит именно программно-целевой метод управления.
В-четвертых, реализация поставленных целей и задач предполагает поэтапную реализацию процесса, при этом некоторые этапы могут быть реализованы только последовательно. Значительная ресурсоемкость некоторых этапов процесса реализации Программы, являющихся исходными для реализации ее последующих этапов, а также ограниченность бюджетных ресурсов диктует необходимость концентрации усилий и ресурсов на приоритетных направлениях, для чего также целесообразно использовать программно-целевой метод.
4. Возможные варианты решения проблемы, оценка преимуществ и рисков, возникающих при различных вариантах решения проблемы
Реализация Программы и решение сформулированных проблем возможно осуществлять двумя вариантами.
Первый вариант предполагает концентрацию руководства и усилий в пределах одного уполномоченного органа государственной власти Удмуртской Республики - Министерства имущественных отношений Удмуртской Республики, уполномоченного проводить государственную политику и осуществлять управление в области имущественных и земельных отношений. Соответственно, Минимущество Удмуртии будет одновременно выступать в роли координирующего органа при реализации Программы, организатора всех работ и мероприятий, предусмотренных Программой, а также осуществлять общее руководство реализацией Программы.
Такая организация реализации Программы характеризуется простотой построения системы управления реализацией Программы. Однако необходимо отметить следующее.
Во-первых, как показывает практика реализации целевых программ, концентрация в пределах одного органа всех функций управления, координации и организации работ и мероприятий ведет к перегрузке системы управления реализацией целевой программы, что в случаях исключительно масштабных и ресурсоемких программ, какой является предлагаемая Программа, ведет к резкому снижению эффективности ее реализации.
Во-вторых, анализ практики реализации целевых программ показывает, что использование межотраслевых координационных советов или групп по реализации целевых программ положительно сказывается на эффективности их реализации, особенно в случаях исключительно масштабных и ресурсоемких программ.
В-третьих, предлагаемая к реализации Программа имеет множественность целей и ориентирована на решение задач в интересах широкого круга органов государственной власти Удмуртской Республики, федеральных органов государственной власти и органов местного самоуправления, а также правообладателей земельных участков и общества в целом. В этой связи концентрация управления и реализации мероприятий Программы в рамках одного органа государственной власти может также привести к снижению эффективности ее реализации.
В-четвертых, предлагаемая к реализации Программа имеет значительное количество разнонаправленных мероприятий, но объединяемых едиными целями и задачами, а концентрация управления и реализации мероприятий Программы в рамках одного органа государственной власти может привести к снижению темпов ее реализации и увеличению общего срока реализации Программы, что недопустимо, либо к невыполнению поставленных целей и задач, что также недопустимо.
Второй вариант предполагает объединение усилий органов государственной власти Удмуртской Республики, органов местного самоуправления и специализированных организаций в области управления и организации реализации работ и мероприятий Программы при общей координации реализации предлагаемой Программы Министерством имущественных отношений Удмуртской Республики как органа, уполномоченного проводить государственную политику и осуществлять управление в области имущественных и земельных отношений.
В этом случае недостатки предыдущего варианта реализации Программы отсутствуют, а усложнение процесса управления, во-первых, компенсируется преимуществами варианта реализации Программы, а во-вторых, реализуется путем принятия ряда нормативных правовых и методических документов, регламентирующих реализацию предлагаемой Программы.
В рамках данного варианта реализации Программы предлагается:
1) определить государственным заказчиком - координатором Программы Министерство имущественных отношений Удмуртской Республики;
2) сформировать в рамках Программы три отдельных подпрограммы, направленных на реализацию наиболее специфических и ресурсоемких задач, а именно:
подпрограмму "Инвентаризация, оценка качества, проведение землеустроительных и кадастровых работ в отношении земель сельскохозяйственного назначения";
подпрограмму "Формирование земельных участков, на которых расположены многоквартирные дома";
подпрограмму "Создание региональной системы высокоточного позиционирования (системы спутникового межевания земель)";
3) определить государственными заказчиками указанных подпрограмм соответственно Министерство сельского хозяйства и продовольствия Удмуртской Республики, Министерство имущественных отношений Удмуртской Республики и создаваемое Министерство информатизации и связи Удмуртской Республики;
