Комментарий к Федеральному закону от 7 декабря 2011 года N 416-ФЗ "О водоснабжении и водоотведении"

Комментарий к главе 1. Общие положения     

Комментарий к статье 1. Предмет регулирования настоящего Федерального закона

1. Комментируемый Закон включает в свой состав общие и заключительные положения, а также правовые конструкции:

- полномочий органов исполнительной власти и местного самоуправления в области водоснабжения и водоотведения;

- правил осуществления горячего водоснабжения, холодного водоснабжения и водоотведения;

- норм обеспечения качества питьевой воды, горячей воды;

- требований по обеспечению охраны окружающей среды в области водоснабжения и водоотведения;

- регулирования тарифов в области водоснабжения и водоотведения;

- организационно-правовой системы планирования и развития централизованных систем горячего (холодного) водоснабжения (водоотведения);

- сложного порядка передачи прав владения (пользования) централизованными системами горячего (холодного) водоснабжения (водоотведения) и их отдельными объектами, находящимися в государственной (муниципальной) собственности.

Указанные конструкции составляют правовую сферу действия Закона, а предмет его регулирования со своими особенностями обозначен в рассматриваемой статье. Следует добавить, что правовые конструкции рассматриваемой сферы водоснабжения (водоотведения) наряду с другими функциями направлены на реализацию Водной стратегии РФ на период до 2020 года (утв. распоряжением Правительства РФ от 27.08.2009 г. N 1235-р), которая закрепляет базовые принципы государственной политики в сфере использования и охраны водных объектов, предусматривает принятие и реализацию управленческих решений по сохранению водных экосистем, обеспечивающих наибольший социальный и экономический эффект, и создание условий для эффективного взаимодействия участников водных отношений. В ч.1 настоящей статьи установлена сфера правового регулирования Закона, ограниченная отношениями водоснабжения и водоотведения. Определение водоснабжения включает терминологию п.3, 4, 18, 24, 26, 27 и 29 ст.2 настоящего Закона. При этом законодатель классифицировал в рамках Закона 2 категории - холодного и горячего водоснабжения. В свою очередь для определения водоотведения применяются правила п.2, 26 и 28 ст.2 Закона.

Следует отметить, что согласно ч.1, 4 и 7 ст.31 Закона горячее и холодное водоснабжение, как и водоотведение, являются регулируемыми видами деятельности, то есть расчеты за предоставление услуг по горячему (холодному) водоснабжению и водоотведению подлежат государственному регулированию посредством установленных тарифов.

2. В ч.2 комментируемой статьи обозначено условие исключения правовых механизмов забора воды из водного объекта и сброса сточных вод в водный объект из сферы Закона, поскольку они регулируются водным законодательством (ст.11, 13, 18, 44 и пр.). То есть, поскольку водный объект, будучи "природным или искусственным водоемом, водотоком либо иным объектом, постоянное или временное сосредоточение вод в котором имеет характерные формы и признаки водного режима", является предметом регулирования ВК РФ, то и нормы о его использовании должны быть в составе этого кодекса. При этом согласно ч.1 и 2 ст.2 ВК РФ нормы комментируемого Закона относятся к водному законодательству и должны соответствовать ВК РФ в части использования и охраны водных объектов (водных отношений).

3. Правила ч.3 настоящей статьи определяют, что требования к качеству и безопасности воды, подаваемой с использованием централизованных и нецентрализованных систем горячего водоснабжения, холодного водоснабжения, в том числе открытых систем теплоснабжения (горячего водоснабжения), устанавливаются законодательством Российской Федерации в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения и законодательством о техническом регулировании.

По этому поводу следует указать, что в ст.18 и 19 Федерального закона от 30.03.1999 г. N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" определены санитарно-эпидемиологические требования к водным объектам и организациям, осуществляющим горячее водоснабжение, холодное водоснабжение с использованием централизованных систем горячего водоснабжения, холодного водоснабжения.

________________

Далее по тексту комментария - ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения".

Перечень указанных санитарных правил и нормативов весьма обширен (см. комментарий к ст.23 Закона).

4. Положения ч.4 рассматриваемой статьи определяют, что отношения в сфере горячего водоснабжения, осуществляемого с использованием открытых систем теплоснабжения (горячего водоснабжения), регулируются Федеральным законом от 27.07.2010 г. N 190-ФЗ "О теплоснабжении", за исключением отношений, связанных с обеспечением качества и безопасности горячей воды.

________________

Далее по тексту комментария - ФЗ "О теплоснабжении".

В этом отношении следует отметить, что согласно ст.2 ФЗ "О теплоснабжении" открытой системой теплоснабжения (горячего водоснабжения) обозначен технологически связанный комплекс инженерных сооружений, предназначенный для теплоснабжения и горячего водоснабжения путем отбора горячей воды из тепловой сети - совокупности устройств (центральных тепловых пунктов, насосных станций), предназначенных для передачи тепловой энергии, теплоносителя от источников тепловой энергии до теплопотребляющих установок.

Кроме того, с учетом норм комментируемого Закона ст.20 Федерального закона от 07.12.2011 г. N 417-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "О водоснабжении и водоотведении" обозначены соответствующие изменения в ФЗ "О теплоснабжении", в частности введены (обновлены) правовые конструкции:

________________

Далее по тексту комментария - ФЗ от 07.12.2011 г. N 417-ФЗ.

- теплоносителя, который в виде воды в открытых системах горячего водоснабжения может использоваться для горячего водоснабжения;

- запрета с 01.01.2013 года на подключение (технологическое присоединение) объектов капитального строительства потребителей к централизованным открытым системам горячего водоснабжения для нужд горячего водоснабжения, осуществляемого путем отбора теплоносителя на нужды горячего водоснабжения;

- запрета с 01.01.2022 года на использование централизованных открытых систем теплоснабжения (горячего водоснабжения) для нужд горячего водоснабжения, осуществляемого путем отбора теплоносителя на нужды горячего водоснабжения и т.д.

То есть, до 01.01.2022 года должна произойти полная замена системы использования централизованных открытых систем теплоснабжения (горячего водоснабжения) для нужд горячего водоснабжения только на централизованные либо нецентрализованные системы горячего водоснабжения (не относящиеся к сфере теплоснабжения).

5. Нормы ч.5 комментируемой статьи регламентируют, что к отношениям, связанным с предоставлением коммунальных услуг по горячему водоснабжению, холодному водоснабжению, водоотведению, с оплатой таких услуг, положения комментируемого Закона применяются в части, не урегулированной другими федеральными законами.

Это условие отражает взаимодействие норм комментируемого Закона с правилами другого, более раннего законодательства, например, применявшегося до 1 января 2017 г. Федерального закона от 30 декабря 2004 г. N 210-ФЗ "Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса" и определяющего основы регулирования надбавок к ценам (тарифам) для потребителей и надбавок к тарифам на услуги организаций коммунального комплекса, которые могли применяться в рассматриваемой сфере.

6. Требования ч.6 настоящей статьи устанавливают порядок регулирования водоснабжения объектов обороны и безопасности и водоотведения на таких объектах Правительством РФ. То есть, общие полномочия Правительства РФ в сфере водоснабжения (водоотведения), изложенные в ст.4 Закона, дополнены специальной компетенцией на регламентацию комментируемой сферы отношений для объектов обороны (безопасности). В данной связи следует отметить, что фактическое отнесение объектов к сфере обороны (безопасности) осуществляется при подготовке (актуализации) соответствующей схемы территориального планирования согласно Положению о составе, порядке подготовки и согласования проекта схемы территориального планирования Российской Федерации в области обороны страны и безопасности государства, а также порядке внесения изменений в такую схему (утв. постановлением Правительства РФ от 26.11.2012 г. N 1220 "О составе, порядке подготовки и согласования проекта схемы территориального планирования Российской Федерации в области обороны страны и безопасности государства, а также порядке внесения изменений в такую схему").

Следует добавить, что согласно п.24 Устава гарнизонной и караульной служб Вооруженных Сил РФ (утв. Указом Президента РФ от 10.11.2007 г. N 1495) начальник гарнизона обязан устанавливать для воинских частей гарнизона порядок использования водных объектов для водоснабжения войск.

Комментарий к статье 2. Основные понятия, используемые в настоящем Федеральном законе

1. Настоящая статья определяет внушительный понятийный аппарат рассматриваемого Закона, обобщение которого в одном документе, безусловно, способствует унификации норм в сфере водоснабжения (водоотведения).

Нормы п.1 рассматриваемой статьи регламентируют понятие абонента в качестве физического (юридического) лица, заключившего или обязанного заключить 3 категории договоров:

- договор горячего (холодного) водоснабжения (обозначен в ст.13 Закона);

- договор водоотведения (обозначен в ст.14 Закона);

- единый договор холодного водоснабжения и водоотведения (обозначен в ст.15 Закона).

Абонент системы водоснабжения (водоотведения) как важный субъект правоотношений рассматриваемой сферы многократно упоминается в комментируемом Законе, что позволяет обозначить его регламентированную классификацию:

- абоненты в зависимости от 3 видов заключенного договора (см. ст.13-15 Закона);

- категории абонентов, для объектов которых Правительством РФ устанавливаются нормативы допустимых сбросов загрязняющих веществ, иных веществ и микроорганизмов (см. п.14 ч.1 ст.4 Закона);

- абоненты, участвующие в досудебных спорах, возникающих между органами регулирования тарифов, организациями, осуществляющими горячее (холодное) водоснабжение (водоотведение), и абонентами при установлении (применении) тарифов в сфере водоснабжения (водоотведения) (см. п.10 ч.3 ст.4 Закона);

- абоненты, объекты капитального строительства которых подключены (технологически присоединены) к открытым системам теплоснабжения (горячего водоснабжения), которые заключают договоры теплоснабжения и поставки горячей воды в порядке ФЗ "О теплоснабжении" и обязаны согласно ст.20 ФЗ от 07.12.2011 г. N 417-ФЗ до 01.01.2022 года подключиться к централизованным либо нецентрализованным системам горячего водоснабжения (не относящимся к сфере теплоснабжения) (см. п.8 ч.1 ст.6 и ч.4 ст.7 Закона);

- абоненты, объекты капитального строительства которых подключены (технологически присоединены) к централизованной системе холодного водоснабжения, заключающие с гарантирующими организациями договоры холодного водоснабжения (см. ч.2 ст.7 Закона);

- абоненты, объекты капитального строительства которых подключены (технологически присоединены) к закрытой системе горячего водоснабжения, заключающие договоры горячего водоснабжения с организацией, эксплуатирующей эту систему (см. ч.3 ст.7 Закона);

- абоненты, объекты капитального строительства которых подключены (технологически присоединены) к централизованной системе водоотведения, заключающие с гарантирующими организациями договоры водоотведения или единый договор холодного водоснабжения (водоотведения) (см. ч.5 и 6 ст.7 Закона);

- абонент, сточные воды которого, принимаемые в централизованную систему водоотведения, содержат загрязняющие вещества, иные вещества и микроорганизмы, негативно воздействующие на работу такой системы, обязанный компенсировать соответствующие расходы (см. ч.10 ст.7 Закона);

- отдельные категории абонентов с особым порядком временного прекращения или ограничения водоснабжения (водоотведения), транспортировки воды и (или) сточных вод, утверждаемым Правительством РФ согласно п.1 ч.11 ст.7 Закона;

- абоненты, осуществляющие регулируемые виды деятельности в сфере водоотведения, обязанные устанавливать приборы учета сточных вод согласно п.4 ч.11 ст.7 Закона;

- абоненты, обязанные подавать декларацию о составе и свойствах сточных вод в соответствии с п.7 ч.11 ст.7 Закона;

- абонент-нарушитель, которому может быть прекращено или ограничено водоснабжение (водоотведение), транспортировка воды (сточных вод) в 9 случаях согласно п.1-9 ч.3 ст.21 Закона;

- абоненты, для объектов которых Правительством РФ устанавливаются нормативы допустимых сбросов абонентов, а также лимиты на сбросы загрязняющих веществ, иных веществ и микроорганизмов в целях предотвращения негативного воздействия на окружающую среду (см. ч.1 ст.27 Закона);

- новые абоненты, подключение (технологическое присоединение) которых отражено в инвестиционной программе согласно п.2 ч.3 ст.40 Закона;

- абоненты, в отношении которых гарантирующая организация в течение двух лет после ее определения может устанавливать тарифы в сфере холодного водоснабжения (водоотведения), различные для одной категории абонентов, дифференцированные по территориям с целью выравнивания темпа роста тарифов для различных абонентов.

Кроме того, следует указать обязанности абонента в соответствии с 3 обозначенными категориями договора (см. ст.13-15 Закона):

- оплачивать принятую воду;

- соблюдать предусмотренный договором водоснабжения режим потребления воды;

- обеспечивать безопасность эксплуатации находящихся в его ведении водопроводных сетей и исправность используемых им приборов учета;

- обеспечивать доступ представителям организации, осуществляющей водоотведение, или по ее указанию представителям иной организации к канализационным сетям (контрольным канализационным колодцам) и приборам учета сточных вод в целях определения объема отводимых сточных вод, их состава и свойств;

- соблюдать требования к составу и свойствам отводимых сточных вод, установленные законодательством РФ;

- производить оплату водоотведения организации, осуществляющей водоотведение.

2. В п.2 комментируемой статьи обозначен термин "водоотведение" - прием, транспортировка и очистка сточных вод с использованием централизованной системы водоотведения (см. подробнее комментарий к ст.7 Закона).

В отношении конструкции водоотведения целесообразно указать, что одним из индикаторов федеральной целевой программы "Чистая вода" на 2011-2017 годы (утв. постановлением Правительства РФ от 22.12.2010 г. N 1092) установлена обеспеченность населения централизованными услугами водоотведения.

3. Правила п.3 настоящей статьи устанавливают правовые критерии водоподготовки, включающие: признаки обработки воды, а также признаки обеспечения использования воды в качестве питьевой либо технической.

В положениях Закона конструкция обработки воды не упоминается. Из других документов можно сделать вывод о том, что обработка воды бывает:

- прединфильтрационной и последующей (см. п.5 Санитарных правил по устройству и эксплуатации водозаборов с системой искусственного пополнения подземных вод хозяйственно-питьевого назначения, утв. Главным государственным санитарным врачом СССР от 26.03.1979 г. N 1974-79);