1. Общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта составляют предмет совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ. Таким образом, государственное регулирование образования обеспечивается и на федеральном, и на региональном уровне. При этом региональное регулирование и деятельность региональных органов государственной власти не могут противоречить федеральному уровню.
Деятельность в сфере образования на федеральном уровне обеспечивается как органами общей, так и специальной компетенции. Так, Президент РФ является главой государства, гарантом Конституции РФ, которая провозгласила право каждого на образование, а также гарантом прав и свобод человека и гражданина. В силу своего специального статуса Президент РФ реализует ряд полномочий в сфере образования, например, в установленном порядке назначает референдум по вопросам образования и образовательной деятельности; по этим же вопросам вносит законопроекты в Государственную Думу; подписывает и обнародует федеральные законы, в том числе и комментируемый нормативный акт.
Немаловажную роль играет и Федеральное Собрание РФ, основным направлением деятельности которого является разработка и принятие федеральных конституционных и федеральных законов, т.е. парламент страны обеспечивает нормативное регулирование отношений в сфере образования и их практическую реализацию.
Комментируемая статья не предусматривает разграничения полномочий применительно к органам общей и специальной компетенции. Она охватывает собой и общие, и специальные полномочия, которые разграничиваются между органами государственной власти в соответствии с их компетенцией.
Проведение в Российской Федерации единой государственной политики в области образования обеспечивает Правительство РФ. Основу государственной политики в данной сфере составляет федеральная целевая программа развития образования. В настоящее время действующей является программа, утвержденная постановлением Правительства РФ от 7 февраля 2011 года N 61 "О Федеральной целевой программе развития образования на 2011-2015 годы". Несмотря на то, что нормативный срок действия данной программы истек, не все предусмотренные ею мероприятия были надлежащим образом реализованы, в связи с чем ее действие сохраняется и по завершении календарного 2015 года. Ее целью является обеспечение доступности качественного образования. Программа направлена на приведение содержания и структуры профобразования в соответствие с потребностями рынка труда, развитие системы оценки качества и востребованности образовательных услуг, а также модернизацию образования.
В государственных и муниципальных образовательных организациях, органах, осуществляющих управление в сфере образования, создание и деятельность организационных структур политических партий, общественно-политических и религиозных движений и организаций (объединений) не допускаются. Основу государственной политики в области образования в Российской Федерации составляет приоритет образования, а также ряд иных конституционных гарантий в данной сфере.
Проведение единой государственной политики в сфере образования - общее полномочие, реализация которого достигается посредством реализации иных предусмотренных данной нормой функций органов государственной власти федерального уровня, например, реализация принципа единства государственной политики достигается посредством утверждения федеральных программ в области образования, что выделено в качестве самостоятельного полномочия органов государственной власти. Разграничение указанных направлений проводится применительно к органам государственной власти, которые их обеспечивают. Так, проведение единой государственной политики, как отмечалось выше, обеспечивает Правительство РФ, а разработку, утверждение и реализацию программ в сфере образования обеспечивает Правительство РФ совместно со специально уполномоченными органами. Так, Федеральная целевая программа развития образования на 2011-2015 годы разрабатывалась при непосредственном участии Министерства образования и науки РФ, этот же орган обеспечивает и реализацию мероприятий программы, в то время как юридический статус программа приобрела благодаря Правительству РФ - именно его постановлением она утверждена.
Основным полномочием любого органа государственной власти является организация предоставления образования на различных уровнях. Поскольку отношения в сфере образования являются предметом совместного ведения, то необходимым условием реализации рассматриваемого полномочия является разграничение компетенции между федеральными органами и органами государственной власти субъекта РФ. В этой связи к юрисдикции федеральных органов комментируемый закон относит высшее и дополнительное профессиональное образование. Иные виды образования составляют предмет компетенции органов власти субъектов РФ, а в отношении отдельных видов - органов местного самоуправления.
Организация в самом общем виде подразумевает создание условий реализации образовательного процесса, реализации субъектами права на образование. При этом понятие "организация предоставления образования" является комплексным и охватывает собой мероприятия различной направленности, которые в своей совокупности позволяют одной стороне правоотношений получать образовательные услуги, а другой - их предоставлять.
Большинство действующих в настоящее время образовательных организаций высшего образования являются государственными, более того - федеральными. Учредителем таких организаций выступает государство, которое не только де-юре создает организацию, но и обеспечивает ее необходимыми материально-техническими условиями реализации образовательной деятельности: земельными участками, зданиями, оборудованием и т.п. Наиболее значимо то, что государство в лице его органов устанавливает квоты получения бесплатного образования по каждой из специальностей, предлагаемых созданной им образовательной организацией. Следует заметить, что в отношении негосударственных образовательных организаций также могут формироваться дотации и субвенции в целях обеспечения возможности получения образования бесплатно. Независимо от формы собственности и организационно-правовой формы образовательной организации в рамках организационного обеспечения уполномоченный орган власти осуществляет лицензирование образовательного процесса, т.е. выдает разрешение (лицензию), отражающую совокупность видов образовательных услуг, которые могут быть предоставлены организацией.
2. В рамках организации предоставления образования не менее важно и методическое обеспечение, т.е. разработка федеральных стандартов и правил предоставления образовательных услуг, утверждение типовых программ, планов и т.п. Именно федеральные органы государственной власти разрабатывают и утверждают новые формы предоставления образования, например, дистанционное, инклюзивное и т.п. Наряду с предоставлением методического обеспечения, уполномоченный орган осуществляет и контроль за реализацией образовательного процесса. В соответствии с постановлением Правительства РФ от 15 июля 2013 года N 594 "Об утверждении Положения о Федеральной службе по надзору в сфере образования и науки" контрольно-надзорная деятельность в сфере образования возложена на Федеральную службу по надзору в сфере образования и науки (Рособрнадзор). Деятельность службы носит широкий характер, охватывая собой не только надзор за деятельностью высших образовательных организаций и организаций дополнительного профессионального образования, но также и контроль за расходованием субвенций, за деятельностью органов опеки и попечительства в сфере образования, субъектов РФ за расходованием выделенных им средств из федерального бюджета.
Одной из форм контрольно-надзорной деятельности уполномоченных федеральных органов государственной власти является мониторинг в системе образования на федеральном уровне. Причем к компетенции указанных органов комментируемый закон относит обеспечение осуществления мониторинга, т.е. создание условий, необходимых для его проведения специальными субъектами. Однако в данном случае целесообразно говорить о расширительном трактовании данного полномочия, включая в него не только организацию осуществления, но и непосредственно осуществление самого мониторинга.
В соответствии с п.5.18 Положения о Федеральной службе по надзору в сфере образования и науки, утвержденного постановлением Правительства РФ от 15 июля 2013 года N 594, на Рособрнадзор возлагается ведение мониторинга в системе образования в порядке, предусмотренном законодательством РФ. Одновременно на Рособрнадзор возложен и федеральный государственный контроль качества образования в организациях, осуществляющих образовательную деятельность по имеющим государственную аккредитацию образовательным программам, в соответствии с федеральными государственными образовательными стандартами.
В обязанности уполномоченных органов государства комментируемый закон вменяет лишь создание условий для организации проведения независимой оценки качества. Принцип независимости оценки предполагает формирование комиссии из числа лиц, которые не имеют заинтересованности в ее результатах, а также в продолжении, прекращении или изменении деятельности проверяемой организации. Следует заметить, что в данном случае речь идет о создании условий для организации оценки качества, а не для ее проведения. Таким образом, следует различать три основных категории субъектов, задействованных в процессе проверки качества: уполномоченный орган, обеспечивающий условия для организации проведения оценки; субъекты, наделенные полномочиями по организации проведения оценки, т.е. созданию необходимых условий для ее проведения, в том числе формирования комиссии, составления планов проверок и т.п.; субъекты, непосредственно производящие такую проверку. На практике в большинстве случаев две первых категории объединяются в рамках уполномоченного федерального органа государственной власти - Рособрнадзора, исключая из предмета его компетенции лишь непосредственное проведение проверки.
3. Самостоятельным полномочием Рособрнадзора является лицензирование деятельности образовательных организаций, причем перечень организаций, в которых реализуется такой надзор, в исчерпывающей форме определен комментируемым законом. В него включены все без исключения образовательные организации высшего образования. Исключительность федерального государственного контроля и надзора обусловлена в данном случаем юрисдикцией государства в отношении образовательных организаций, реализующих программы высшего образования.
Лицензирование деятельности организаций среднего профессионального образования носит ограниченный характер. Во-первых, лицензированию подлежит деятельность государственных образовательных организаций, т.е. таких юридических лиц, учредителем которых выступает Российская Федерация. Являясь собственником и учредителем образовательной организации, государство контролирует деятельность такой организации, в том числе и посредством выдачи или отзыва лицензии на право осуществления образовательной деятельности по программам среднего профессионального образования. Во-вторых, необходимость получения лицензии при предоставлении услуг среднего профессионального образования обусловлена особенностями сферы подготовки специалистов данной организацией. Требования по лицензированию распространяются только на организации, осуществляющие образовательную деятельность дипломатических представительств и консульских учреждений РФ, представительств РФ при международных (межгосударственных, межправительственных) организациях, обучающие в сферах обороны, производства продукции по оборонному заказу, внутренних дел, безопасности, ядерной энергетики, транспорта и связи, наукоемкого производства по специальностям, перечень которых утверждается Правительством РФ. Порядок выдачи лицензии в данном случае регламентируется постановлением Правительства РФ от 28 октября 2013 года N 966 "О лицензировании образовательной деятельности". Перечень образовательных организаций, реализующих программы среднего профессионального образования и подлежащих лицензированию, определен постановлением Правительства РФ от 24 мая 2013 года N 437 "Об утверждении перечня специальностей, по которым федеральными государственными профессиональными образовательными организациями реализуются образовательные программы среднего профессионального образования в сферах обороны, производства продукции по оборонному заказу, внутренних дел, безопасности, ядерной энергетики, транспорта и связи, наукоемкого производства".
Деятельность иностранных организаций на территории Российской Федерации требует получения такими организациями специального разрешения государства на осуществление деятельности. Образование в данном случае не является исключением, предоставление образовательных услуг иностранной образовательной организацией осуществляется только на основе выданной Рособрнадзором лицензии. Процедура лицензирования позволяет государству контролировать порядок осуществления деятельности соответствующей образовательной организации, в том числе и в рамках проведения экспертизы.
Процедура проведения экспертизы представляет собой проверку соблюдения учредителями установленных норм, в том числе санитарно-эпидемиологических, СНИПов и СанПин. В ходе работы экспертной комиссии выявляется соответствие условий помещения правилам, порядок соблюдения прав и интересов обучающихся. Аналогичное требование распространяется и на российские образовательные организации, расположенные за пределами территории РФ, и образовательные организации, созданные в соответствии с международным договором. Правовое положение данных организаций показательно тем, что свою деятельность они осуществляют вне территории Российской Федерации, и соответственно, должны подчиняться законам того государства, на территории которого они размещены. Таким образом, и лицензирование деятельности таких организаций должно производиться по законодательству государства, в котором она осуществляется, поскольку лицензирование ориентировано на установление соответствия деятельности установленным стандартам или иным требованиям. Однако в основу лицензирования деятельности указанной категории образовательных организаций положен исключительно "принцип почвы", т.е. обязательность получения разрешения на образовательную деятельность от государства, на территории которого образована данная организация. Экстерриториальный характер ее образовательной деятельности в данном случае не учитывается.
Государственная регистрация федеральных государственных образовательных организаций, их реорганизация и ликвидация также составляют компетенцию Минобрнауки РФ. Указанные процедуры выступают в качестве юридического факта, порождающего, изменяющего или прекращающего право осуществления образовательной деятельности конкретным юридическим лицом. Следует заметить, что, несмотря на государственный статус организации, государственная регистрация ее создания, реорганизации или ликвидации осуществляется в общем порядке, предусмотренном действующим законодательством для некоммерческих юридических лиц. Особенностью данной процедуры является субъектный состав ее учредителей, в качестве которого выступает государство.
Некоммерческая организация подлежит государственной регистрации в соответствии с Федеральным законом от 8 августа 2001 года N 129-ФЗ "О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей" с учетом порядка государственной регистрации некоммерческих организаций, установленного Федеральным законом от 12 января 1996 года N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях". Порядок совершения указанных юридических действий составляет компетенцию специальной правовой нормы комментируемого закона. Данная норма призвана установить связь между деятельностью уполномоченного федерального органа государственной власти, реализующего функции учредителя образовательной организации, и самой образовательной организации.
Деятельность образовательной организации основывается на федеральных государственных образовательных стандартах и федеральных государственных требованиях. Федеральный государственный образовательный стандарт представляет собой совокупность обязательных требований к высшему, а в отдельных случаях и среднему профессиональному образованию или к профессии, специальности и направлению подготовки, утвержденных Минобрнауки РФ. Стандарт призван нормативно установить и закрепить совокупность требований к структуре образовательных программ, в том числе требования к соотношению частей образовательной программы и их объёму, а также к соотношению обязательной части основной образовательной программы и части, формируемой участниками образовательного процесса; к условиям реализации образовательных программ, в том числе кадровым, финансовым, материально-техническим и иным условиям; к результатам освоения образовательных программ. Фактически стандарты формируют совокупность федеральных государственных требований, в соответствии с которыми образовательная организация осуществляет деятельность в сфере образования.
Государственная аккредитация представляет собой процедуру по установлению или подтверждению государственного аккредитационного статуса образовательной организации по типу, например, высшее учебное заведение, и по виду, например, институт или университет, а также соответствия содержания и качества подготовки выпускников федеральным государственным образовательным стандартам или федеральным государственным требованиям. При этом государственная аккредитационная деятельность носит ограниченный характер. Требование по государственной аккредитации комментируемый закон предусматривает лишь для тех организаций, для которых обязательным условием их деятельности является лицензирование, т.е. фактически аккредитацию и лицензирование можно рассматривать в качестве "двух сторон одной медали".
4. Информационная составляющая деятельности федеральных органов государственной власти в сфере образования, с одной стороны, играет самостоятельную роль, с другой стороны, призвана упорядочить систему федеральных образовательных организаций и сформировать управляемую систему, обеспечивающую порядок в сфере образования.
Информационная система представляет собой систему, предназначенную для хранения, поиска и обработки информации, и соответствующие организационные ресурсы. Применительно к сфере образования речь идет о формировании федеральной информационной системы, т.е. единой системы, создаваемой государством и вводимой на всей его территории. Федеральные информационные системы в образовании разграничиваются по их содержанию - предмету обработки и хранения. В качестве информационных систем в настоящее время сформированы такие ресурсы, как: реестр организаций, осуществляющих образовательную деятельность по имеющим государственную аккредитацию образовательным программам; система государственного надзора в сфере образования; федеральный реестр сведений о документах об образовании и (или) о квалификации, документах об обучении; федеральный реестр апостилей, проставленных на документах об образовании и (или) о квалификации. Порядок ведения и содержание таких информационных систем определяются Правительством РФ в рамках соответствующего нормативного акта, например, постановления Правительства РФ от 24 мая 2013 года N 438 "О государственной информационной системе "Реестр организаций, осуществляющих образовательную деятельность по имеющим государственную аккредитацию образовательным программам".