1. Правовое обеспечение в области создания и деятельности добровольной пожарной охраны - это совокупность законов и иных нормативно-правовых актов федеральных органов государственной власти РФ и органов государственной власти субъектов РФ.
Законодательную основу создания и деятельности добровольной пожарной охраны составляют: Конституция РФ, международные договоры РФ, федеральные конституционные законы, комментируемый Закон, другие федеральные законы, указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, ведомственные нормативно-правовые акты и муниципальные нормативно-правовые акты.
С учетом очередности в положениях комментируемой статьи (правовой иерархии) правовые нормы законов и иных нормативных правовых актов будут недействительными при несоответствии правилам Конституции РФ, согласно ч.1 ст.15 которой конституционные постулаты имеют высшую юридическую силу, прямое действие и применяются на всей территории России.
В Конституции РФ нашли свое отражение вопросы защиты населения от пожаров. Согласно п."м" ст.71 Конституции РФ в ведении Российской Федерации находятся оборона и безопасность, а в соответствии с п."з" ч.1 ст.72 осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидация их последствий находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ. Нахождение в ведении Российской Федерации означает, что нормотворчеством занимаются исключительно федеральные органы государственной власти. Что же касается предметов совместного ведения, то это сфера общественных отношений, регулирование которой отнесено Конституцией РФ к компетенции и Российской Федерации, и ее субъектов РФ.
2. Следующими по значимости среди документов в области регулирования добровольной пожарной охраны установлены международные договоры РФ, что реализует общее правило ч.4 ст.15 Конституции РФ, в которой провозглашен приоритет над нормами федерального законодательства правил международного договора РФ.
В данной связи отметим, что в соответствии с правилами ФЗ "О международных договорах РФ" Российская Федерация подтверждает свою приверженность основополагающему принципу международного права - принципу добросовестного выполнения международных обязательств. При этом в порядке п.1 постановления Пленума ВС России от 10 октября 2003 года N 5 "О применении судами общей юрисдикции общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации" общепризнанными принципами международного права представляются основополагающие императивные нормы международного права, которые принимаются и признаются международным сообществом государств в целом, отклонение от которых недопустимо. К общепризнанным принципам международного права, в частности, относятся принцип всеобщего уважения прав человека и принцип добросовестного выполнения международных обязательств. При этом общепризнанной нормой международного права считается правило поведения, которое принимается и признается международным сообществом государств в целом в качестве юридически обязательного. Такие правила входят главным образом в "конвенционное право".
Для практической реализации комментируемых положений следует учитывать 3 аспекта.
Во-первых, приоритетом перед внутригосударственными законодательными нормами обладают только те международные договоры РФ (в том числе и в сфере технического регулирования), которые согласно установленному порядку, ратифицированы и опубликованы, поскольку ратификация придает международному договору РФ юридическую силу федерального закона и наделяет его свойствами приоритета по отношению к другим законам. Нератифицированный международный договор не обладает иерархическим приоритетом при возникновении коллизии между его положениями и нормами закона.
Во-вторых, преимущественная сила международного договора РФ может проявляться лишь на стадии правоприменения и не влечет автоматической отмены противоречащих норм внутригосударственного закона.
В-третьих, правила, устанавливаемые международным договором РФ, применяются, если Российская Федерация подписала договор; обменялась документами, образующими договор; ратифицировала договор; утвердила и приняла договор; присоединилась к договору, и если такой международный договор вступил в силу для Российской Федерации.
Например, к ратифицированным международным договорам РФ, которые можно использовать в деятельности добровольной пожарной охраны, относятся следующие конвенции Международной организации труда (МОТ):
- Конвенция МОТ N 87 "О свободе ассоциации и защите права на организацию" (Сан-Франциско, 9 июля 1948 года);
- Конвенция МОТ N 150 "О регулировании вопросов труда: роль, функции и организация" (Женева, 26 июня 1978 года);
- Конвенция МОТ N 155 "О безопасности и гигиене труда и производственной среде" (Женева, 22 июня 1981 года);
- Конвенция МОТ N 187 "Об основах, содействующих безопасности и гигиене труда" (Женева, 15 июня 2006 года).
Основой создания нормативно-правовой базы в области создания и деятельности добровольной пожарной охраны является:
- разработка основных положений правового регулирования в сфере добровольной пожарной охраны;
- решение вопросов охраны окружающей среды и экологической безопасности.
Согласно Модельному лесному кодексу, принятому постановлением Межпарламентской Ассамблеи государств - участников СНГ от 15 ноября 2003 года N 22-11, в целях охраны лесного фонда и не входящих в лесной фонд лесов от пожаров, предупреждения лесных пожаров и их тушения могут создаваться добровольные пожарные дружины. Порядок создания добровольных пожарных дружин определяется национальным законодательством.
3. Среди федеральных конституционных законов, в той или иной степени затрагивающих сферу регулирования деятельности ДПО, можно отнести:
- ФКЗ "О чрезвычайном положении", которым устанавливается порядок и определяются обстоятельства, при наличии которых может вводиться чрезвычайное положение на территории России и в отдельных ее местностях; регламентируются основные аспекты режима чрезвычайного положения, в том числе силы, средства и меры, используемые в условиях чрезвычайного положения и пр. аспекты;
- ФКЗ "О военном положении", которым регламентируются порядок и основания введения и отмены военного положения, определяется содержание этого режима, устанавливаются полномочия органов государственной власти и местного самоуправления по обеспечению режима, основания и порядок привлечения Вооруженных Сил РФ, других войск, воинских формирований и органов, правовое положение граждан и организаций в условиях военного положения.
4. Федеральные законы играют ведущую роль в регулировании правоотношений в сфере деятельности добровольной пожарной охраны в Российской Федерации. Они обладают высшей юридической силой в отношении иных нормативных актов. Это означает, что принимаемые Правительством РФ, министерствами, ведомствами, службами, органами власти субъекта РФ и муниципальными органами власти нормативные акты, регулирующие данную сферу деятельности, не должны противоречить федеральному законодательству.
Комментируемый Закон является комплексным специализированным законодательным актом, который включает элементы гражданского, налогового, трудового законодательства и тем самым, основывается в необходимых случаях на соответствующих положениях ГК РФ, НК РФ, ТК РФ и иных федеральных законах, среди которых следует отметить, прежде всего:
- ФЗ "Об общественных объединениях";
- ФЗ "О некоммерческих организациях";
- ФЗ "О пожарной безопасности".
5. Федеральные законы содержат базовые принципы, нормы, определяющие государственную политику, направленность в области добровольной пожарной охраны. Данные нормы находят свое логическое продолжение и развитие в иных нормативных актах.