Комментарий к Федеральному закону от 6 мая 2011 года N 100-ФЗ "О добровольной пожарной охране" (постатейный)

Комментарий к главе 1. Общие положения

Комментарий к статье 1. Предмет регулирования настоящего Федерального закона

1. Предметом регулирования комментируемого Закона обозначены правоотношения, в которых взаимодействуют между собой субъекты права. Участниками общественных отношений являются физические и юридические лица - общественные объединения, реализующие свои права на объединение, создание, управление, реорганизацию и ликвидацию общественного объединения. В комментируемом Законе акцент сделан на порядок создания и деятельности общественных объединений, осуществляющих свои права на объединение при профилактике, тушении пожаров и проведении аварийно-спасательных работ.

Добровольная пожарная охрана создается общественными объединениями, уставными задачами которых является участие в тушении пожаров и проведении аварийно-спасательных работ.

Под общественным объединением согласно ст.5 ФЗ "Об общественных объединениях" понимается добровольное, самоуправляемое, некоммерческое формирование, созданное по инициативе граждан, объединившихся на основе общности интересов для реализации общих целей, указанных в уставе общественного объединения. При этом право граждан на создание общественных объединений реализуется как непосредственно путем объединения физических лиц, так и посредством юридических лиц - общественных объединений.

Все общественные объединения характеризуются следующими чертами:

- образуются физическими и юридическими лицами;

- не обладают государственно-властными полномочиями и не признаны субъектами правотворчества. Источником их полномочий юридического характера могут быть только нормативно-правовые акты;

- действуют от своего имени;

- не являются коммерческими организациями, преследующими в качестве цели своей деятельности извлечение прибыли.

Общественное объединение добровольной пожарной охраны создается по инициативе их учредителей - не менее трех физических лиц. В состав учредителей могут входить юридические лица - общественные объединения. Решение о создании, формировании руководящих органов, об утверждении устава принимается на общем собрании (съезде, конференции).

С момента принятия указанных решений общественное объединение считается созданным.

Создаваемые общественные объединения могут регистрироваться в органах юстиции и приобретать права юридического лица либо функционировать без государственной регистрации и приобретения прав юридического лица.

Говоря об обязательности общих интересов при создании ДПО, следует указать на определение Верховного Суда РФ от 6 декабря 2011 года N 1-Г11-29, которым подтверждена правомерность ликвидации общественной организации, поскольку положения ее устава не содержат указаний на конкретный род деятельности, производственные или профессиональные интересы, которые объединяют членов данной организации, следовательно, организация создана в форме, не предусмотренной законом, что свидетельствует о существенном нарушении данного закона. То есть, при создании ДПО общность интересов его участников должна быть бесспорной.

Организационно-правовыми формами общественных объединений являются:

- общественная организация;

- общественное движение;

- общественный фонд;

- общественное учреждение;

- орган общественной самодеятельности;

- политическая партия.

В данном отношении следует обратить внимание на то, что некоммерческая организация ДПО может быть ликвидирована по решению суда, если ее наименование не содержит указания на организационно-правовую форму. Это правило отражено в решении Верховного Суда РФ от 15 ноября 2012 года по делу N АКПИ12-1059 и других актах высших судов.

Для выполнения своих уставных целей по участию в тушении пожаров и участии в аварийно-спасательных работах общественное объединение самостоятельно определяет организационную структуру добровольной пожарной охраны, его техническое оснащение, решает задачи по подготовке добровольных пожарных, созданию необходимой материально-технической базы за счет собственных финансовых средств, а также в порядке ст.11 комментируемого Закона взносов и пожертвований, средств учредителя (учредителей), средств поддержки, оказываемой органами государственной власти (местного самоуправления) общественным объединениям пожарной охраны, и иных средств, не запрещенных законодательством РФ.

2. Комментируемый Закон, как это определено в ч.2 рассматриваемой статьи:

1) определяет:

- правовые основы создания и деятельности добровольной пожарной охраны;

- права и гарантии деятельности общественных объединений пожарной охраны и добровольных пожарных;

2) регулирует отношения добровольной пожарной охраны с:

- органами государственной власти;

- органами местного самоуправления;

- организациями и гражданами Российской Федерации;

- иностранными гражданами и лицами без гражданства.

Как можно заметить, исходя из положений ч.1 и 2 комментируемой статьи, участниками добровольной пожарной охраны могут быть не только физические и юридические лица РФ, но и иностранные граждане, лица без гражданства.

К гражданам Российской Федерации, иностранным гражданам, лицам без гражданства требования к осуществлению задач поставленных перед добровольной пожарной охраной, реализующим свое право на создание общественного объединения или становление в качестве участника уже созданного общественного объединения, вхождение в состав руководящего состава, голосование на общем собрании участников и членов добровольной пожарной охраны относятся в равной мере для всех.

В соответствии с Федеральным законом от 31 мая 2002 года N 62-ФЗ "О гражданстве Российской Федерации" иностранным гражданином является физическое лицо, не являющееся гражданином РФ и имеющее гражданство иностранного государства Лицом без гражданства признается физическое лицо, не являющееся гражданином Российской Федерации и не имеющее доказательств наличия гражданства (подданства) иностранного государства. Лиц без гражданства в юридическом толковании называют апатридами. Правовой статус иностранных граждан и лиц без гражданства определен в главе "Права и свободы человека и гражданина" Конституции РФ.

Следует отметить, что отдельные права иностранных граждан, лиц без гражданства, равно как и граждан РФ, в ряде случаев могут быть ограничены федеральным законом, но только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

В качестве примера можно привести ФКЗ "О чрезвычайном положении", в котором предусмотрены некоторые ограничения.

Чрезвычайным положением является институт конституционного права, особый режим деятельности органов государственной власти и управления, предприятий, учреждений и организаций, допускающий установленные специальным законом ограничения прав и свобод граждан и прав юридических лиц, а также возложение на них дополнительных обязанностей. Чрезвычайное положение вводится обычно в случае крупных общественных беспорядков, внутренних вооруженных конфликтов, а также стихийных бедствий и технологических катастроф. В Конституции РФ различаются по своему правовому содержанию чрезвычайное и военное положение, режим которых устанавливается соответствующими федеральными конституционными законами. Правом введения чрезвычайного положения наделен Президент РФ. Указ Президента РФ о введении чрезвычайного положения подлежит утверждению Советом Федерации Федерального Собрания РФ. Гражданам Российской Федерации, иностранным гражданам и лицам без гражданства, организациям и общественным объединениям могут быть установлены временные ограничения прав и свобод, а также чрезвычайные пределы и меры их действия, которые могут располагаться в указе Президента РФ.

Указ Президента РФ может предусматривать установление ограничений на свободу передвижения по территории, на которой введено чрезвычайное положение, а также введение особого режима въезда на указанную территорию и выезда с нее, включая установление ограничений на въезд на указанную территорию и пребывание на ней иностранных граждан и лиц без гражданства о введении чрезвычайного положения на период действия чрезвычайного положения. Ограничения прав иностранных граждан и лиц без гражданства могут быть установлены международными договорами Российской Федерации.

В качестве примера закона, предусматривающего ограничение прав, можно привести также ФКЗ "О военном положении", согласно ст.1 которого в период действия военного положения могут вводиться необходимые для обеспечения обороны страны и безопасности государства ограничения прав и свобод граждан РФ, иностранных граждан, лиц без гражданства, деятельности организаций независимо от организационно-правовых форм и форм собственности.

В связи с тем, что рассматриваемый предмет регулирования комментируемого Закона основывается на других нормативно-правовых актах, руководствуясь общими нормами ст.123.4-123.7 ГК РФ, необходимо отметить, что особенности правового положения общественных организаций как участников отношений, регулируемых ГК РФ, определяются следующими нормами:

- согласно п.1 ст.123.4 ГК РФ общественными организациями признаются добровольные объединения граждан, объединившихся в установленном законом порядке на основе общности их интересов для удовлетворения духовных или иных нематериальных потребностей, для представления и защиты общих интересов и достижения иных не противоречащих закону целей;

- в соответствии с п.2 ст.123.4 ГК РФ общественная организация является собственником своего имущества. Ее участники (члены) не сохраняют имущественные права на переданное ими в собственность организации имущество, в том числе на членские взносы. Участники (члены) общественной организации не отвечают по обязательствам организации, в которой участвуют в качестве членов, а организация не отвечает по обязательствам своих членов;

- согласно п.1 ст.123.5 ГК РФ количество учредителей общественной организации не может быть менее трех.

В соответствии с п.2 ст.123.5 ГК РФ устав общественной организации должен содержать сведения:

- о ее наименовании и месте нахождения;

- о предмете и целях ее деятельности;

- об условиях порядка вступления (принятия) в общественную организацию и выхода из нее;

- о составе и компетенции ее органов и порядке принятия ими решений по вопросам, решения по которым принимаются единогласно или квалифицированным большинством голосов;

- об имущественных правах и обязанностях участника (члена) организации;

- о порядке распределения имущества, оставшегося после ликвидации организации и т.д.

То есть, минимальный перечень сведений Устава общественной организации ДПО, согласно общим правилам ГК РФ, должен содержать вышеуказанный минимальный обязательный перечень информации.

Следующим актом общего правового регулирования деятельности ДПО является ФЗ "О некоммерческих организациях", который в п.1 ст.1 определяет правовое положение, порядок создания, деятельности, реорганизации и ликвидации некоммерческих организаций, формирования и использования имущества некоммерческих организаций, права и обязанности их учредителей (участников), основы управления некоммерческими организациями и возможные формы их поддержки органами государственной власти и органами местного самоуправления. Как предусмотрено в п.3 ст.6 названного закона, особенности правового положения общественных организаций (объединений) определяются иными федеральными законами. Соответствующим актом является комментируемый Закон, предметом регулирования которого выступают общественные отношения, возникающие в связи с реализацией гражданами права на объединение, созданием, деятельностью, реорганизацией и (или) ликвидацией общественных объединений в сфере пожарной охраны.

Правила комментируемого Закона о правовых основах создания и деятельности ДПО являются основанием для разработки государственных и региональных программ. Например, среди основных задач федеральной целевой программы "Пожарная безопасность в Российской Федерации на период до 2017 года" (утв. постановлением Правительства РФ от 30 декабря 2012 года N 1481) (далее - Программа) отражены мероприятия:

- разработки и внедрения технических и организационных мероприятий по эффективному формированию инфраструктуры добровольной пожарной охраны и культуры пожаробезопасного поведения населения;

- совершенствования научно-экспериментальной и учебно-материальной базы учреждений подготовки профессиональных и добровольных пожарных, научно-исследовательских и судебно-экспертных учреждений.

Одним из конечных результатов реализации Программы установлено возрождение добровольной пожарной охраны, что позволяет говорить о существенной значимости положений комментируемого Закона.

Комментарий к статье 2. Основные понятия, используемые в настоящем Федеральном законе

1. Комментируемая статья содержит основные понятия и термины, применимые к комментируемому нормативному правовому акту.

Под добровольной пожарной охраной применительно к тексту комментируемого Закона понимается социально ориентированные общественные объединения пожарной охраны, созданные по инициативе физических лиц и (или) юридических лиц - общественных объединений для участия в профилактике и (или) тушении пожаров и проведении аварийно-спасательных работ.

В соответствиями с положениями п.3 ст.3 и ч.1 ст.8 комментируемого Закона внутренняя структура, цели, формы и методы деятельности добровольной пожарной охраны, а также права и обязанности их работников и добровольных пожарных свободно определяются с учетом требований комментируемого Закона содержанием устава добровольной пожарной команды или добровольной пожарной дружины (в случае их регистрации в качестве юридического лица) или положением об объектовой добровольной пожарной команде или объектовой добровольной пожарной дружине (в случае, если регистрация их в качестве юридического лица не осуществлялась).

В состав добровольной пожарной охраны входят работники добровольной пожарной охраны и добровольные пожарные, которые выполняют стоящие перед добровольной пожарной охраной задачи.

Для профилактики, тушения пожаров и проведения аварийно-спасательных работ на территории РФ в помощь государственной противопожарной службе, привлекаются:

- добровольные пожарные дружины;

- добровольные пожарные команды.

Добровольные пожарные дружины и добровольные пожарные команды комплектуются на добровольной основе. В добровольные пожарные дружины и добровольные пожарные команды, принимаются совершеннолетние граждане, достигшие возраста восемнадцати лет у которых состояние здоровья соответствует тому, чтобы исполнять обязанности, связанные с участием в профилактике и тушении пожаров и проведении аварийно-спасательных работ. Состояние здоровья добровольных пожарных определяется врачебной комиссией в соответствии с требованиями, установленными федеральным органом исполнительной власти, к которым относятся решение задач в области пожарной безопасности.

Состав и структура, особенности создания и комплектования, цели и задачи определяются уставом общественного объединения.

В соответствии с ФЗ "О пожарной безопасности" добровольная пожарная охрана - это форма участия граждан в обеспечении первичных мер пожарной безопасности. Участие в добровольной пожарной охране является формой социально значимых работ, устанавливаемых органами местного самоуправления поселений и городских округов. Основным мероприятием, осуществляемым добровольной пожарной охраной, является пребывание к месту вызова при получении сообщения о пожаре или о чрезвычайной ситуации во время несения службы в соответствии с графиком дежурства, участие в тушении пожара и проведении аварийно-спасательных работ и оказание первой помощи пострадавшим.

2. Под добровольным пожарным понимается физическое лицо, которое по своей инициативе является участником или членом общественного объединения пожарной охраны и на безвозмездной основе участвует в профилактике и (или) тушении пожаров и проведении аварийно-спасательных работ. Однако в ч.3 ст.18 комментируемого Закона указывается, что добровольным пожарным должны выплачиваться компенсации, предусмотренные гражданско-правовыми договорами на выполнение работ по профилактике и (или) тушению пожаров и проведению аварийно-спасательных работ. Отсюда можно сделать вывод о том, что деятельность добровольных пожарных осуществляется на основании гражданско-правового договора, который должен предусматривать выплату денежных компенсаций в определенных случаях. Участие добровольной пожарной дружины и добровольной пожарной команды в мероприятиях подразделений пожарной охраны координируется Министерством РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий и уполномоченными органами исполнительной власти субъектов РФ.

3. Под добровольной пожарной дружиной понимается территориальное или объектовое подразделение добровольной пожарной охраны, принимающее непосредственное участие в тушении пожаров и не имеющее на вооружении мобильных средств пожаротушения. Говоря о понятии добровольной пожарной дружины, отметим постановление ФАС Волго-Вятского округа от 24 декабря 2013 года по делу N А43-29585/2012, в котором, в частности, детализирован ее статус.