Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации (постатейный)

Комментарий к статье 39_2. Исполнительные органы государственной власти и органы местного самоуправления, уполномоченные на предоставление земельных участков

Комментируемая статья определяет органы, уполномоченные на предоставление находящихся в государственной или муниципальной собственности земельных участков.

Ключевым фактором при установлении наличия соответствующих публично-правовых образований, имеющих полномочия по предоставлению земельных участков, является форма собственности на земельные участки.

Так, согласно п.2 ст.9 ЗК РФ Российская Федерация осуществляет управление и распоряжение земельными участками, находящимися в собственности Российской Федерации (федеральной собственностью). В соответствии с п.2 ст.11 ЗК РФ субъекты Российской Федерации осуществляют управление и распоряжение земельными участками, находящимися в собственности субъектов Российской Федерации. Согласно п.2 ст.11 ЗК РФ органами местного самоуправления осуществляются управление и распоряжение земельными участками, находящимися в муниципальной собственности.

________________

Важно отметить, что в соответствии со ст.3_3 Федерального закона от 25 октября 2001 года N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" распоряжение находящимися в государственной или муниципальной собственности земельными участками осуществляется после государственной регистрации права собственности на них, если настоящим Федеральным законом или другими федеральными законами не установлено иное. Отсутствие государственной регистрации права собственности на земельные участки, государственная собственность на которые не разграничена, не является препятствием для распоряжения ими.

Статьей 125 ГК РФ установлено, что от имени Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований могут своими действиями приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права и обязанности органы государственной власти, органы местного самоуправления в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов.

В соответствии со ст.12 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 года N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" Правительство РФ распределяет функции между федеральными органами исполнительной власти. Так, федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по управлению федеральным имуществом (за исключением случаев, когда указанные полномочия в соответствии с законодательством Российской Федерацией осуществляют иные федеральные органы исполнительной власти), функции по оказанию государственных услуг и правоприменительные функции в сфере земельных отношений, является Федеральное агентство по управлению федеральным имуществом (Положение о Федеральном агентстве по управлению федеральным имуществом, утв. постановлением Правительства РФ от 5 июня 2008 года N 432). Кроме того, в части предоставления земельных участков, находящихся в федеральной собственности, для размещения автомобильных дорог федерального значения уполномоченным органом является Росавтодор (ч.2 ст.24 Федерального закона от 8 ноября 2007 года N 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации"), полномочием по управлению и распоряжению земельными участками в границах особо экономических зон наделен уполномоченный федеральный орган исполнительной власти (п.8 ч.1 ст.8 Федерального закона от 22 июля 2005 года N 116-ФЗ "Об особых экономических зонах").

В соответствии с п.4 ст.17 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (далее - Закон N 184-ФЗ) структура исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации определяется высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) в соответствии с Конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации.

________________

СЗ РФ. 1999. N 42. Ст.5005; 2000. N 31. Ст.3205; 2003. N 27. Ст.2709; 2004. N 50. Ст.4950; 2005. N 1. Ст.17, 25; 2006. N 1. Ст.10; N 23. Ст.2380; N 30. Ст.3287; N 31. Ст.3452; N 44. Ст.4537; N 50. Ст.5279; 2007. N 1. Ст.21; N 13. Ст.1464; N 21. Ст.2455; N 30. Ст.3747, 3805, 3808; N 43. Ст.5084; N 46. Ст.5553; 2008. N 29. Ст.3418; N 30. Ст.3613, 3616; N 48. Ст.5516; N 52. Ст.6236; 2009. N 48. Ст.5711; N 51. Ст.6163; 2010. N 15. Ст.1736; N 31. Ст.4160; N 41. Ст.5190; N 46. Ст.5918; N 47. Ст.6030, 6031; N 49. Ст.6409; N 52. Ст.6984; 2011. N 17. Ст.2310; N 27. Ст.3881; N 29. Ст.4283; N 30. Ст.4572, 4590, 4594; N 48. Ст.6727, 6732; N 49. Ст.7039, 7042; N 50. Ст.7359; 2012. N 10. Ст.1158, 1163; N 18. Ст.2126; N 19. Ст.2274; N 31. Ст.4326; N 50. Ст.6957, 6967; N 53. Ст.7596; 2013. N 14. Ст.1663; N 19. Ст.2331; N 23. Ст.2875, 2876, 2878; N 27. Ст.3470, 3477; N 40. Ст.5034; N 43. Ст.5454; N 48. Ст.6165; N 51. Ст.6679, 6691; N 52. Ст.6981, 7010; 2014. N 11. Ст.1093; N 14. Ст.1562; N 22. Ст.2770.

Необходимо также иметь в виду, что отдельные государственные полномочия могут быть переданы на уровень субъектов РФ или муниципальных образований. Например, согласно ст.83 ЛК РФ Российская Федерация передает органам государственной власти субъектов Российской Федерации осуществление полномочий по предоставлению в границах земель лесного фонда лесных участков в постоянное (бессрочное) пользование, безвозмездное пользование.

Пункт 3 ст.125 ГК РФ предусматривает, что в случаях и порядке, предусмотренных федеральными законами, указами Президента и постановлениями Правительства РФ, нормативными актами субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, по их специальному поручению от их имени могут выступать государственные органы, органы местного самоуправления, а также юридические лица и граждане. В качестве примера можно привести Федеральный фонд развития жилищного строительства, который в соответствии с Законом N 171-ФЗ вправе осуществлять распоряжение земельными участками, находящимися в государственной неразграниченной собственности по поручению федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по управлению федеральным имуществом.

Следует также отметить, что полномочия органов по предоставлению земельных участков не сводятся только к принятию решения о предоставлении земельного участка или заключению договора, но и вбирают в себя весь комплекс действий, связанных с передачей прав на земельные участки гражданам и юридическим лицам и исполнением соответствующих решений или договоров (например, утверждение схемы расположения земельного участка, определение условий аукциона и т.д.).

Необходимо также иметь в виду, что земли, а также многие земельные участки, в отношении которых отсутствуют основания их отнесения к той или иной форме публичной собственности, находятся в государственной неразграниченной собственности. Законом N 171-ФЗ также были внесены изменения в Федеральный закон от 25 октября 2001 года N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" (далее - Закон N 137-ФЗ) в части определения органов, уполномоченных на распоряжение такими земельными участками. Так, согласно ст.3_3 указанного Федерального закона распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, осуществляется:

- органом местного самоуправления городского округа в отношении земельных участков, расположенных на территории городского округа;

- органом местного самоуправления поселения в отношении земельных участков, расположенных на территории поселения, при наличии утвержденных правил землепользования и застройки поселения;

- органом местного самоуправления муниципального района в отношении земельных участков, расположенных на территории поселения, входящего в состав этого муниципального района, при отсутствии утвержденных правил землепользования и застройки поселения, а также в отношении земельных участков, расположенных на межселенных территориях муниципального района;

- органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга, Севастополя в отношении земельных участков, расположенных в границах указанных субъектов, если законами указанных субъектов не установлено, что данные полномочия осуществляются органами местного самоуправления внутригородских муниципальных образований указанных субъектов;

- федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в сфере дорожного хозяйства, в случае предоставления земельных участков для размещения автомобильных дорог федерального значения;

- федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по управлению федеральным имуществом, в случае если в отношении такого земельного участка межведомственным коллегиальным органом, образованным в соответствии с Федеральным законом от 24 июля 2008 года N 161-ФЗ "О содействии развитию жилищного строительства", принято решение о целесообразности осуществления данным органом полномочий по распоряжению таким земельным участком в целях, способами и в порядке, которые предусмотрены указанным Федеральным законом.

________________

В свете полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления по распоряжению земельными участками представляется необходимым также отметить следующие изменения законодательства Российской Федерации. Так, согласно п.61 ст.26_3 Закона N 184-ФЗ (в редакции Федерального закона от 27 мая 2014 года N 136-ФЗ) законами субъекта Российской Федерации может осуществляться перераспределение полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации, за исключением полномочий органов местного самоуправления в сферах управления муниципальной собственностью, формирования, утверждения и исполнения местного бюджета, осуществления охраны общественного порядка, установления структуры органов местного самоуправления, изменения границ территории муниципального образования, а также ряда иных полномочий.

Учитывая, что полномочие по владению, пользованию и распоряжению имуществом, находящимся в муниципальной собственности соответствующего муниципального образования, в силу прямого указания не может быть передано законом субъекта РФ на уровень субъекта РФ, то предоставление земельных участков, находящихся в муниципальной собственности, должно осуществляться органами местного самоуправления соответствующего муниципального образования.

Иным образом регулируется вопрос о возможности перераспределения полномочий по распоряжению земельными участками, находящимися в государственной неразграниченной собственности.

Полномочие органов местного самоуправления по распоряжению земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, предусмотрены ст.3_3 Закона N 137-ФЗ. Федеральным законом от 29 декабря 2014 года N 485-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам перераспределения полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации" (РГ. 2014. N 299) ст.2 Закона N 137 дополнена положением о возможности перераспределения полномочий в области земельных отношений, предусмотренных Законом N 137-ФЗ, между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта РФ.

Таким образом, несмотря на то, что в силу прямого указания закона полномочия органов местного самоуправления по распоряжению земельными участками, находящимися в государственной неразграниченной собственности, не относятся к вопросам местного значения, в силу прямого указания закона они могут быть переданы на уровень субъектов РФ.