Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации (постатейный)

Комментарий к главе I. Общие положения

Комментарий к статье 1. Основные принципы земельного законодательства

Принципами считаются основные начала, направления законодательства, которыми необходимо руководствоваться при подготовке и применении других нормативных правовых актов в сфере регулирования земельных отношений; хотя принципы порой носят общий характер, они определяют содержание последующих конкретных норм Земельного кодекса РФ (далее - ЗК РФ), дальнейшее развитие всего земельного законодательства, его реализацию, влияют на административную и судебную практику, особенно в случаях отсутствия правовых норм для разрешения спора.

Положение ч.2 п.1 ст.2 ЗК о необходимости соответствия норм земельного права, содержащихся в других нормативных правовых актах, настоящему Кодексу полностью относится и к принципам земельного законодательства, изложенным в этом ЗК РФ.

Принципы, приведенные в комментируемой статье, исходят из положения ч.1 ст.9 Конституции РФ об использовании и охране земли и других природных ресурсов в РФ как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории, и ч.2 той же статьи о возможности нахождения земли и других природных ресурсов в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности.

Регулирование использования и охраны земель как части природы основывается на ст.4 и др. Федерального закона "Об охране окружающей среды" от 10 января 2002 года, согласно которым земля, почвы обозначаются прежде других природных ресурсов как объекты охраны окружающей среды (подробнее см.: Волков Г.А. Основные принципы земельного права: Монография. М., 2001).

Упомянутые в настоящей статье основные принципы земельного законодательства дополняются в ст.7, п.2 ст.15, п.1 ст.16, п.1 ст.26, п.1 ст.27 и др. ЗК РФ, а также в федеральных законах о землеустройстве, об обороте земель сельскохозяйственного назначения, об особо охраняемых природных территориях и учитываются при рассмотрении конкретных дел, в ряде случаев суды прямо на них ссылаются.

Согласно п.2 Постановления Конституционного Суда РФ (далее - КС РФ) по делу о проверке конституционности норм ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" от 22 апреля 2014 года законодатель обязан соблюдать при регулировании земельных отношений баланс частных и публичных интересов, которые затрагиваются реализацией права частной собственности на землю с тем, чтобы обеспечить охрану ее законом исходя из представлений о земле как основе жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории (РГ, 30 апреля 2014 года).

Рассмотрев вопрос о возможности принятия жалобы гр-н Н. и В. на нарушение их прав положениями п.2 ст.8, п.2 и 5 ст.27, ст.94, п.2 ст.95, п.2 и 3 ст.96 ЗК РФ к рассмотрению, КС РФ установил, что оспариваемые заявителями развивающие принципы положения ЗК РФ сами по себе не могут рассматриваться как нарушающие права и свободы, перечисленные в жалобе. В развитие конституционных положений ЗК РФ в числе основных принципов земельного законодательства закрепляет принцип приоритета охраны земли как важнейшего компонента окружающей среды и средства производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве перед использованием земли в качестве недвижимого имущества и принцип приоритета сохранения особо ценных земель и земель особо охраняемых территорий, согласно которому изменение целевого назначения таких земель ограничивается или запрещается в порядке, установленном федеральными законами (подп.2 и 6 п.1 ст.1).

Определением Высшего арбитражного суда РФ (далее - ВАС РФ) по делу N А62-5348/2009 в передаче дела по заявлению о признании незаконными решения об отказе в подготовке акта выбора земельного участка, действий по выдаче акта согласования земельного участка для строительства автосервиса и приказа о предварительном согласовании места размещения автосалона для пересмотра в порядке надзора судебного акта отказано, так как суд пришел к выводу, что оспариваемые акты противоречат основным принципам земельного законодательства и приняты с нарушением ст.1, 30, 31 ЗК РФ.

Коллегия судей ВАС РФ рассмотрела заявление ООО ПКП "Стройнаст" по делу по заявлению индивидуальных предпринимателей Л., С. к администрации города Смоленска, департаменту имущественных и земельных отношений Смоленской области о признании незаконными: решения администрации г.Смоленска об отказе в подготовке акта выбора земельного участка для строительства автосервиса, действий администрации г.Смоленска по выдаче ООО акта согласования земельного участка для строительства автосервиса и признал, что оспариваемые акты противоречат основным принципам земельного законодательства и приняты с нарушением ст.1 ЗК РФ, а соответственно и ст.30, 31 ЗК РФ, поскольку в соответствии с п.11 ч.1 ст.1 ЗК РФ одним из принципов земельного законодательства является сочетание интересов общества и законных интересов граждан, согласно которому регулирование использования и охраны земель осуществляется в интересах всего общества при обеспечении гарантий каждого гражданина на свободное владение, пользование и распоряжение принадлежащим ему земельным участком.

Государственное регулирование приватизации проявилось в рассмотренном Коллегией судей ВАС РФ заявлении ОАО "Северо-Кузбасская энергетическая компания" о признании незаконным отказа территориального управления Федерального агентства по управлению государственным имуществом по Кемеровской области в приватизации земельного участка, находящегося под объектом недвижимости, ссылаясь на наличие на данном участке объекта недвижимого имущества - гаража-казармы, принадлежащего обществу на праве собственности. Исследовав и оценив представленные сторонами документы, суд признал, что обществом не доказано наличие права на приватизацию спорного земельного участка в порядке, предусмотренном ст.36 ЗК РФ и ст.2 ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" и отказал в удовлетворении заявленных требований (подробнее см.: Земельное право: учеб. для вузов / под ред. С.А.Боголюбова (Ю.Г.Жариков, Е.Л.Минина, М.С.Пашова, В.В.Устюкова и др.). М., Проспект. 2013).

Комментарий к статье 2. Земельное законодательство

Земельное законодательство должно соответствовать Конституции РФ, в ст.9, 36, 42, 58 и др. которой содержатся основы земельного права. Аналогично строятся конституции и уставы субъектов РФ.

Ряд конституционных норм опосредованно участвует в регулировании земельных отношений; значимыми для них предписаниями являются:

- о демократическом, правовом, социальном характере Российского государства (ст.1 и 7 Конституции РФ);

- о человеке, его правах и свободах как высшей ценности, защита которой является обязанностью государства и всех его органов (ст.2, 17 и 18);

- о гарантировании единства экономического пространства, поддержки конкуренции, свободы экономической деятельности (ст.8);

- о равенстве всех перед законом и судом (ст.19);

- об обязанности каждого платить законно установленные налоги и сборы (ст.57 Конституции РФ);

- о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ (ст.5);

- о наивысшей юридической силе и прямом действии Конституция РФ на всей территории РФ.

Согласно ст.15 Конституции РФ законы подлежат официальному опубликованию, а неопубликованные законы не применяются. Любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, в том числе в области земельных отношений, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения (см.: Комментарий к Конституции Российской Федерации / под ред. В.Д.Зорькина. Питер, 2010).

Среди относящихся к земельному законодательству и также регулирующих земельные отношения законов находятся кодексы: Водный (2006 года), Лесной (2006 года), Градостроительный (2004 года), Гражданский (1994, 2001 годов), федеральные законы "Об охране окружающей среды" (2002 года), "О плате за землю" (1991 года), "О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах" (1995 года), "Об особо охраняемых природных территориях" (1995 года), "О мелиорации земель" (1996 года), "О безопасном обращении с пестицидами и ядохимикатами" (1997 года), "О землеустройстве" (2001 года), "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" (2002 года), "О животном мире" (1995 года), Закон РФ "О недрах" (1992 года).

В ЗК РФ неоднократно используются отсылки к актам другого федерального законодательства, регулирующим в соответствии с ним земельные отношения, например ст.25, 27, 44, 46, 55, 56, 59.

Примерами указов Президента РФ могут служить его известные указы о регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы в России 1993 года, о праве собственности граждан и юридических лиц на земельные участки под объектами недвижимости в сельской местности 1996 года, о реализации конституционных прав граждан на землю 1996 года, и хотя Указом Президента РФ от 25 февраля 2003 года утратили силу, они в отсутствие полноценного Земельного кодекса сыграли свою роль в реформировании земельных отношений. В настоящее время Президент РФ в соответствии с п.2 и 3 ст.80 и п."д"-"е" ст.84 Конституции РФ больше сосредоточивается на координации законопроектной деятельности и внесении законопроектов в Государственную Думу.

Принятие Правительством РФ решений в сфере земельных и иных отношений, регулирование его исполнительно-распорядительной деятельности определяется в Федеральном конституционном законе "О Правительстве Российской Федерации". Полномочия Правительства РФ определяются в ст.8, 13, 94, 96 и др. ЗК РФ.

Регулирование земельных отношений и ход реализации ч.1 ст.9 Конституции РФ субъектами РФ рассмотрены КС РФ в Постановлении от 7 июня 2000 года N 10-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и, в частности, вопроса об объявлении достоянием (собственностью) Республики Алтай всех природных ресурсов, находящихся на ее территории.

Было признано, что субъект РФ не вправе объявить своим достоянием (собственностью) природные ресурсы на своей территории и осуществлять такое ее регулирование, которое ограничивает их использование в интересах всех народов РФ, поскольку этим нарушается суверенитет РФ, а также установленное Конституцией разграничение предметов ведения и полномочий (о законодательных полномочиях публичных органов РФ, субъектов РФ и муниципальных образований см. комментарии к ст.9-11 настоящего Кодекса).

Комментарий к статье 3. Отношения, регулируемые земельным законодательством

В комментируемой статье содержится понятие земельных отношений как предмета регулирования земельного законодательства, включающего в себя отношения по использованию и охране земель. Данные отношения являются неразрывными, поскольку именно они и образуют систему земельного законодательства.

Хотя в ЗК РФ не приводятся определения охраны земель и их использования, взаимосвязь этих отношений находит свое отражение в ряде статей ЗК РФ. Так, например, согласно п.1 ст.13 ЗК РФ собственники земельных участков, землепользователи, землевладельцы и арендаторы земельных участков в целях охраны земель обязаны проводить определенные мероприятия. Согласно ст.42 ЗК РФ собственники земельных участков и лица, не являющиеся собственниками земельных участков, обязаны использовать земельные участки в соответствии с их целевым назначением и принадлежностью к той или иной категории земель и разрешенным использованием способами, которые не должны наносить вред окружающей среде, в том числе земле как природному объекту.

Важнейшим положением комментируемой статьи является определение земель как основы жизни и деятельности народов, проживающих на территории Российской Федерации. Такое определение земли вытекает из ч.1 ст.9 Конституции РФ, нормы которой являются основополагающими юридическими принципами, пронизывающими всю совокупность правовых отношений, возникающих при использовании и охране в Российской Федерации земли и других природных ресурсов. Из этой нормы следует, что народам, проживающим на территории того или иного субъекта РФ, должны быть гарантированы охрана и использование земли и других природных ресурсов как естественного богатства, ценности (достояния) всенародного значения.

________________

См.: Комментарий к Конституции Российской Федерации (постатейный). 2-е изд., пересмот. / под ред. В.Д.Зорькина. М., Норма, Инфра-М, 2011.

См.: Там же.

Ввиду того, что земля воспринимается законодателем одновременно как природный объект, природный ресурс, используемые как средство производства в сельском и лесном хозяйстве, основу осуществления хозяйственной и иной деятельности на территории Российской Федерации, и как недвижимое имущество, объект права собственности и иных прав на землю, земельные отношения тесно связаны с нормами других отраслей права, регулирующими правоотношения по использованию иных объектов окружающей среды. В частности, специалистами отмечается, что в чистом виде земельных отношений практически не существует. В связи с этим к земельным отношениям могут применяться нормы указанных отраслей права, если эти отношения не урегулированы земельным законодательством.

________________

См.: Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации (постатейный). 2-е изд., перераб. / Крассов О.И. М.: Норма, 2009.

Так, например, согласно ч.3 ст.6 Лесного кодекса РФ (далее - ЛК РФ) границы земель лесного фонда и границы земель иных категорий, на которых располагаются леса, определяются в соответствии с земельным законодательством, лесным законодательством и законодательством о градостроительной деятельности. Согласно п.2 ст.11 Федерального закона от 14 марта 1995 года N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" земельные участки (в том числе земельные участки, на которых располагаются леса) в границах государственных природных заповедников предоставляются федеральным государственным бюджетным учреждениям, осуществляющим управление государственными природными заповедниками, в постоянное (бессрочное) пользование в соответствии с законодательством Российской Федерации. Как предусмотрено ч.6 ст.6 Водного кодекса РФ (далее - ВК РФ) полоса земли вдоль береговой линии водного объекта общего пользования (береговая полоса) предназначается для общего пользования.

________________

См.: СЗ РФ. 1995. N 12. Ст.1024.

Нельзя не отметить взаимосвязь земельного законодательства и с отраслями права, регулирующими вопросы застройки земельных участков, а также правила использования определенных территорий. К примеру, согласно ч.1 ст.36 Градостроительного кодекса РФ (далее - ГрК РФ) правовой режим земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства определяется градостроительным регламентом. Как предусмотрено ст.5 Федерального закона от 25 июня 2002 года N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации", земельные участки в границах территорий объектов культурного наследия, включенных в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, а также в границах территорий выявленных объектов культурного наследия относятся к землям историко-культурного назначения, правовой режим которых регулируется земельным законодательством Российской Федерации и настоящим Федеральным законом.     

Отдельного внимания требует изучение вопроса о соотношении земельного и гражданского законодательства, который в теории и на практике зачастую является сложным и дискуссионным.

В целом, исходя из предмета регулирования гражданского законодательства (ст.2 ГК РФ), которое определяет правовое положение участников гражданского оборота, основания возникновения и порядок осуществления права собственности и других вещных прав, прав на результаты интеллектуальной деятельности и приравненные к ним средства индивидуализации (интеллектуальных прав), регулирует отношения, связанные с участием в корпоративных организациях или с управлением ими (корпоративные отношения), договорные и иные обязательства, а также другие имущественные и личные неимущественные отношения, основанные на равенстве, автономии воли и имущественной самостоятельности участников, можно сделать вывод о том, что осуществление прав на землю, а также совершение сделок с земельными участками относятся к сфере гражданского законодательства. Данное утверждение находит свое и в самих нормах ЗК РФ. Так, согласно п.4 ст.11_6 ЗК РФ при объединении земельных участков, принадлежащих на праве общей собственности разным лицам, у них возникает право общей собственности на образуемый земельный участок в соответствии с гражданским законодательством. Аналогичным образом положения п.1 ст.23 ЗК РФ свидетельствуют о том, что ЗК РФ не относит к предметам своего регулирования вопросы установления сервитута, находящегося в сфере гражданского права, ограничиваясь только публичным сервитутом.

Однако имеются случаи применения к отдельным отношениям как положений гражданского права, так и норм земельного законодательства. В соответствии с п.1 ст.39_8 ЗК РФ условия договора аренды земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, определяются гражданским законодательством, ЗК РФ и другими федеральными законами.

Вместе с тем следует учитывать, что согласно п.3 ст.129 ГК РФ земля и другие природные ресурсы могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому иными способами в той мере, в какой их оборот допускается законами о земле и других природных ресурсах. Статьей 13 Федерального закона от 26 января 1996 года N 15-ФЗ "О введении в действие части второй Гражданского кодекса Российской Федерации" предусматривается, что нормы части второй ГК РФ, касающейся сделок с земельными участками, применяются в той мере, в какой их оборот допускается земельным законодательством.

________________

См.: СЗ РФ. 1996. N 5. Ст.411.

В этой связи в отдельных случаях ЗК РФ демонстрирует по сравнению с общими положениями ГК РФ иное регулирование отдельных вопросов, связанных с совершением сделок с земельными участками.

Например, согласно п.1 ст.621 ГК РФ, если иное не предусмотрено законом или договором аренды, арендатор, надлежащим образом исполнявший свои обязанности, по истечении срока договора имеет при прочих равных условиях преимущественное перед другими лицами право на заключение договора аренды на новый срок. Вместе с тем ЗК РФ в п.3 ст.39_6 говорит о возможности арендатора по истечении срока действия договора аренды заключить новый договор, а не договор на новый срок, как это определяет ГК РФ. В этой же норме не указывается на наличие у арендатора преимущественного права на заключение договора на новый срок, а указывается на возможность заключения договора аренды без проведения торгов при соблюдении определенных условий.