Комментарий к Кодексу внутреннего водного транспорта Российской Федерации (постатейный)

Комментарий к статье 4. Государственное регулирование в области внутреннего водного транспорта

1. Необходимость государственного регулирования в сфере ВВТ продиктована самим характером транспорта вообще, как целостной, но в то же время структурно сложной коммуникативной системы. Кроме того, на необходимости государственного регулирования сказывается и тот факт, что транспорт исторически не мог сформироваться (особенно это касается нашего общества с сильными традициями централизации в управлении транспортным звеном, корни которой кроются в длительном доминировании экстенсивного способа развития в экономике вообще) иначе, как в форме довольно высокомонополизированной отрасли.

Правила комментируемой статьи всецело относятся к нормативному массиву административного права - именно здесь стихия регулирования деятельности органов исполнительной власти. Для норм данной отрасли характерна высокая степень иерархичности, главный метод регулирования - императивный. КВВТ РФ в п.1 комментируемой статьи говорит о государственном регулировании, которое представляет собой комплекс мер, осуществляемых в правовых и организационных формах с целью придания отношениям на ВВТ требуемого уровня упорядоченности. Речь идет об органах исполнительной власти. В связи с этим можно упомянуть, что данный элемент механизма государства осуществляет регулирование преимущественно путем управления. Главным координирующим органом исполнительной власти в сфере ВВТ является Министерство транспорта Российской Федерации (Минтранс России) (см. постановление Правительства РФ от 30.07.2004 N 395 "Об утверждении Положения о Министерстве транспорта Российской Федерации").

Минтранс России является федеральным органом исполнительной власти в области транспорта, осуществляющим в том числе функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутреннего водного транспорта, эксплуатации и обеспечения безопасности судоходных гидротехнических сооружений, обеспечения транспортной безопасности.

Минтранс РФ в том числе:

- формирует и реализует государственную транспортную политику в сфере ВВТ;

- руководит деятельностью территориальных органов Минтранса РФ и подчиненных ему предприятий в сфере ВВТ;

- организует контроль за эксплуатацией ВВП;

- координирует взаимодействие ВВТ с иными видами транспорта; организует регистрацию судов ВВТ и деятельность по лицензированию видов деятельности на ВВТ.

Иными словами, Минтранс РФ осуществляет базовые, основополагающие функции государственного управления на ВВТ. Минтранс РФ осуществляет свои функции в правовых и организационных формах, при этом взаимодействуя с другими федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, общественными объединениями и организациями.

Минтранс России осуществляет координацию и контроль деятельности подведомственных ему в том числе:

1) Федеральной службы по надзору в сфере транспорта (Ространснадзор) (см. постановление Правительства РФ от 30.07.2004 N 398 "Об утверждении Положения о Федеральной службе по надзору в сфере транспорта"), которая является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю (надзору) в том числе в сфере внутреннего водного (за исключением маломерных судов, используемых в некоммерческих целях), а также обеспечения транспортной безопасности в этой сфере;

2) Федерального агентства морского и речного транспорта (Росморречфлот) (см. постановление Правительства РФ от 23.07.2004 N 371 "Об утверждении Положения о Федеральном агентстве морского и речного транспорта"), которое является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в сфере морского (включая морские порты, за исключением морских терминалов, предназначенных для комплексного обслуживания судов рыбопромыслового флота) и речного транспорта, а также функции по оказанию государственных услуг в области обеспечения транспортной безопасности в этой сфере.

Федеральное агентство морского и речного транспорта осуществляет полномочия компетентного органа в области морского и внутреннего водного транспорта по выполнению обязательств, вытекающих из международных договоров Российской Федерации, в части выполнения функций по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом.

В сфере ВВТ регулирование (но уже не управление) осуществляется и иными органами исполнительной власти. Функции данной группы органов не направлены на непосредственное регулирование транспортного комплекса, но призваны обеспечить его функционирование в полном соответствии со спецификой и состоянием остальных сфер жизни и функционирования институтов общества и государства, которые составляют предмет непосредственного регулятивно-управленческого воздействия органов, относящихся к данной группе. Это, в принципе, должно быть основополагающим в регулировании - отношения, нуждающиеся в регулятивном воздействии со стороны соответствующих органов власти, обладают признаком системности, вследствие чего системный характер должно носить и само регулирование, в противном случае разнобой в регулировании с необходимостью приведет к эскалации деструктивных тенденций в сферах регулирования.

Иные органы исполнительной власти, принимающие участие в регулировании отношений на ВВТ, также имеют свои собственные сферы управленческого воздействия, а ВВТ попадает в поле их действия опосредованно. Например, Минприроды РФ и его структурные подразделения разрабатывают и утверждают нормативы предельно допустимого вредного воздействия (ПДВ) на водную среду, которые обязательны к соблюдению всеми организациями ВВТ как водопользователями. Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии имеет в ведении организации, которые на контрактной основе осуществляют гидрографические работы на ВВП.

Помимо органов исполнительной власти некоторые функции по осуществлению регулирования могут возлагаться и на организации. Но организации не наделены правом непосредственно управлять ВВТ - в основном они выполняют работы обеспечительного характера.

2. Второй пункт комментируемой статьи устанавливает нормотворческую функцию Минтранса РФ. Правовые акты Минтранса РФ, обозначенные в п.2 комментируемой статьи, носят нормативный характер - они распространяются на все внутренние водные пути, на всех лиц, деятельность которых связана с ВВТ. То есть, эти акты не персонифицированы, рассчитаны на неопределенное количество ситуаций, направлены на регулирование устойчивого массива общественных отношений - именно эти признаки в теории права являются отличающими нормативно-правовой акт от акта применения права.

________________

Теория государства и права / под ред. Н.И.Матузова, А.В.Малько. М., 2001. С.380.

Формы данных актов Минтранса РФ различны. Это могут быть правила, а также приказы. Например, Правила плавания по ВВП РФ. Перечень видов деятельности, по которым Минтранс РФ принимает и утверждает нормативные акты, в данном пункте не является исчерпывающим, да он и излишен, так как Минтранс РФ принимает нормативные акты практически по всем видам деятельности на ВВТ и по использованию инфраструктуры ВВП. Согласно положениям п.6 комментируемой статьи нормативные правовые акты РФ, изданные по вопросам деятельности на ВВТ, не должны противоречить положениям КВВТ РФ.

3. КВВТ РФ (п.4 комментируемой статьи) предусматривает в качестве обязательного требования осуществление государственного надзора в области ВВТ. Государственный надзор представляет собой реализацию уполномоченными органами государственной власти контрольных полномочий в данной области. Надзорная деятельность органов власти направлена на проверку соблюдения требований действующего законодательства в части эксплуатации ВВТ и ВВП РФ. Соблюдение законодательства выступает основным направлением надзорной деятельности, которая включает в себя и проверку соблюдения технических требований к отдельным объектам инфраструктуры, а также правил перевозки пассажиров, грузов и багажа, осуществления отдельных операций применительно к объектам инфраструктуры.

Государственный надзор в области ВВТ осуществляется уполномоченным федеральным органом исполнительной власти (далее - орган государственного надзора) при осуществлении им федерального государственного транспортного надзора в порядке, установленном Правительством РФ, за исключением проверок судов и иных плавучих объектов, осуществляемых в соответствии со ст.38.1 КВВТ РФ.

Реализация указанных полномочий осуществляется Федеральной службой по надзору в сфере транспорта (Ространснадзором) (см. постановление Правительства РФ от 19.03.2013 N 236 "О федеральном государственном транспортном надзоре").

Уполномоченным на осуществление государственного надзора в области ВВТ от лица Ространснадзора органом выступает Управление государственного морского и речного надзора Федеральной службы по надзору в сфере транспорта, которое является структурным подразделением центрального аппарата Федеральной службы по надзору в сфере транспорта. Официальное сокращенное наименование Управления государственного морского и речного надзора - Госморречнадзор (см. приказ Федеральной службы по надзору в сфере транспорта от 24.08.2012 N АК-432фс "Об утверждении Положения об Управлении государственного морского и речного надзора Федеральной службы по надзору в сфере транспорта").

Госморречнадзор осуществляет свою деятельность непосредственно и через территориальные органы Ространснадзора, осуществляющие контрольные и надзорные функции на морском и речном транспорте (далее - территориальные органы), а также во взаимодействии со структурными подразделениями центрального аппарата и территориальных органов Ространснадзора и другими федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, общественными объединениями и иными организациями (см. подробнее комментарий к ст.4.1 КВВТ РФ).