Комментарий к Кодексу внутреннего водного транспорта Российской Федерации от 07.03.2001 N 24-ФЗ      

Комментарий к главе I. Общие положения

Комментарий к статье 1. Отношения, регулируемые Кодексом внутреннего водного транспорта Российской Федерации

1. Внутренний водный транспорт, как отрасль единой транспортной системы, с необходимостью предполагает наличие в системе права специфического базового нормативного массива, осуществляющего регулирование деятельности по использованию инфраструктуры данного вида транспорта. КВВТ РФ призван выполнять функции этого массива. Отношения, возникающие в сфере деятельности ВВТ, многогранны, вследствие чего они и попадают в поле регулятивного воздействия норм различных отраслей права - КВВТ РФ содержит нормы гражданского и административного (наибольший удельный вес), экологического и иных отраслей права. В силу особенностей развития отраслей российского права, у нас сложилось транспортное законодательство, к которому и относится КВВТ РФ, но о транспортном праве как отрасли права (не законодательства - это разные социально-правовые явления), думается, нет пока оснований говорить. Поэтому КВВТ РФ, аккумулирует в себе нормы институтов различных отраслей права, направляя их регулирующее воздействие на деятельность субъектов права, когда они соприкасаются с таким технологическим комплексом, как ВВТ.

Назначение ст.1 - определение сферы регулятивного воздействия КВВТ РФ, системы отношений, которые являются предметом (не следует отождествлять с предметом регулирования отрасли права) его регулирования. В п.1 обобщенно очерчен круг субъектов, отношения между которыми при осуществлении судоходства на ВВП попадают под юрисдикцию КВВТ РФ, а также констатировано, что КВВТ РФ устанавливает права, обязанности и ответственность данных субъектов. Здесь видно в общих чертах действие КВВТ РФ по кругу лиц - организации ВВТ, грузоотправители, грузополучатели, пассажиры - все они становятся участниками транспортных обязательств и иных отношений, когда используют инфраструктуру ВВТ. Действие норм КВВТ РФ по кругу лиц означает, что его правила распространяются на всех физических и юридических лиц, являющихся субъектами соответствующих отношений на ВВТ. Здесь субъекты указаны предельно обобщенно - конкретнее они определяются исходя из той формы, в которой осуществляется использование инфраструктуры ВВТ. Например, под организациями ВВТ следует понимать, прежде всего, судовладельцев, но если вести речь о перевозках - на первый план выступает статус судовладельца именно как стороны в обязательствах по перевозке.

К субъектам, попадающим в сферу нормативного воздействия КВВТ РФ, в соответствующих рамках относятся и органы государственной власти - например, Федеральная служба по надзору в сфере транспорта. Конечно статус, компетенция, предметы ведения и полномочий - все это регулируется положениями об этих органах, но применительно к ВВТ ряд вопросов их деятельности регулируется и КВВТ РФ. К числу иных лиц будут относиться, например, диспашеры в случае общей аварии, лоцманы и лоцманские организации, и иные субъекты. Что касается установления КВВТ РФ прав, обязанностей и ответственности данных субъектов, то следует указать, что эти права, обязанность и ответственность - лишь часть их общего правового статуса, а именно - определенный вид специального правового статуса, которым они начинают обладать, когда вступают в отношения, регулируемые КВВТ РФ.

2. В п.2 комментируемой статьи определяется действие КВВТ РФ в пространстве, а также специально указываются суда и иные плавучие объекты, эксплуатация которых осуществляется на ВВП РФ. Действие КВВТ РФ в пространстве здесь определено не так, как обычно, указанием территориальных пределов юрисдикции нормативного акта. В данном случае перечисляются лишь определенные части материального мира, называемые ВВП, портами, судами и гидротехническими сооружениями. Что касается юрисдикции КВВТ РФ в общем плане, то ее пределы очерчены Государственной границей РФ.

Понятие ВВП дано в абзаце 2 ст.3 КВВТ РФ, что касается судоходных гидротехнических сооружений (например, шлюзов), то они не нуждались в отдельном упоминании, так как функционально они представляют собой неотъемлемую часть самих путей, поэтому положения КВВТ РФ должны на них распространяться. Расширенный перечень гидротехнических сооружений дан в Федеральном законе от 21.07.97 N 117-ФЗ "О безопасности гидротехнических сооружений". К таковым в частности относятся: плотины, здания гидроэлектростанций, туннели, каналы, насосные станции, судоходные шлюзы, судоподъемники, дамбы, сооружения для защиты от наводнений и разрушений берегов и дна водохранилищ, и иные сооружения. Непосредственно судоходными ГТС являются шлюзы, судоподъемники, а также портовые ГТС. Но при этом, некоторые нормы КВВТ РФ распространяются и на те ГТС, которые не являются судоходными. Например, согласно п.4 ст.10 КВВТ РФ, установка на береговой полосе каких-либо постоянных огней, направленных в сторону судовых ходов, за исключением навигационных огней, запрещается. Данная императивная норма распространяется и на деятельность по использованию несудоходных ГТС.

3. Регулирующее воздействие КВВТ РФ направлено на отношения, возникающие в рамках использования инфраструктуры ВВП.

Инфраструктура ВВП - это единый технологический комплекс, включающий в себя сами пути, а также порты, навигационные системы, ГТС, словом все, за счет чего и осуществляется эксплуатация ВВП. В п.2 комментируемой статьи указано, что действие норм КВВТ РФ распространяется на суда и иные плавучие объекты (например, плоты), эксплуатируемые на ВВП РФ. Пункт 3 комментируемой статьи исключает из сферы действия КВВТ РФ военные корабли, пограничные корабли, военно-вспомогательные суда и другие суда, находящиеся в государственной или муниципальной собственности и эксплуатируемые только в некоммерческих целях. К таким иным судам относятся, например, суда гидрографического флота, за исключением случаев, указанных в самом КВВТ РФ.

4. Четвертый пункт ст.1 КВВТ РФ обладает спецификой в том смысле, что разграничивает сферы регулятивного воздействия КВВТ РФ и КТМ РФ в зависимости от навигационно-гидрографических условий плавания судов и безопасности судоходства. Навигационно-гидрографические условия указываются с помощью текстовых характеристик участков моря (реки) и берега с базирующимися на этих характеристиках рекомендациями для плавания, а также с помощью графического изображения (карты) соответствующего района судоходства. Обеспечение навигационно-гидрографических условий плавания является одной из основных составляющих обеспечения безопасности судоходства. В этом смысле применяется еще термин "навигационно-гидрографическое обеспечение" (НГО). Главная цель НГО заключается в изучении морей и ВВП для того, чтобы создавать новые и корректировать уже действующие рекомендации (пособия, руководства) для плавания и навигационные карты. Главный смысл правила п.4 комментируемой статьи заключается в том, что на тех участках ВВП, где навигационно-гидрографические условия плавания и обеспечения безопасности судоходства отвечают условиям морского режима судоходства (это имеет место, например, на участках некоторых северных рек), вместо соответствующих правил КВВТ РФ должны применяться требования и правила КТМ РФ. Формулировка "отношения, возникающие из безопасности плавания судов по условиям торгового мореплавания" отличается крайней степенью аморфности и неясности. Что значит "возникнуть из безопасности"? Предпочтительнее представляется формулировка "отношения, связанные с обеспечением безопасности судоходства". Правила КТМ РФ, которые будут подлежать применению на указанных участках ВВП - это, прежде всего, правила гл.6 КТМ РФ "Морские лоцманы", правила ст.53 КТМ РФ "Минимальном состав экипажа судна", гл.20 КТМ РФ "Спасание судов и другого имущества", а также правила об общей аварии. Частично сюда относятся и правила о возмещении вреда при столкновении судов.

Комментарий к статье 2. Законодательство в области внутреннего водного транспорта Российской Федерации

Отношения, возникающие в сфере деятельности на ВВТ, регулируются системой нормативно-правовых актов различных уровней. Правда, признак системности здесь просматривается не всегда, хотя значительных коллизий и нет, но некоторая рассогласованность встречается.

По сути, комментируемая статья содержит перечень видов источников законодательства о деятельности на ВВТ. Термин "законодательство" здесь применяется в широком понимании, с включением в него и подзаконных актов. Источник здесь трактуется в собственно юридическом смысле (такие источники некоторые авторы в теории отождествляют с формами права), тогда как, допустим, материальные источники норм КВВТ РФ - это те экономические условия, наличие которых детерминировало принятие соответствующих норм. Здесь фактически идет речь именно об источниках законодательства, а не права, так как отрасль транспортного права у нас в окончательном виде пока не сложилась. Транспорт регулируется нормами различных отраслей и институтов права, среди которых превалируют нормы гражданского и административного права.

Конституция РФ, являясь фундаментом и одновременно ядром всей системы права, содержит основополагающие положения, как прямо, так и опосредованно относящиеся к транспортной области. Например, ст.71 Конституции РФ, устанавливающая разграничение предметов ведения и полномочий РФ и ее субъектов и относящая транспорт к ведению РФ. Содержатся в Конституции РФ и основы гражданского права с их дальнейшим закреплением в ГК РФ. Нормы ГК РФ, имеющие непосредственное отношение к ВВТ, - это, в частности, правила о перевозках (гл.40 ГК РФ), об аренде транспортных средств (параграф 3 гл.34 ГК РФ), о возмещении вреда (гл.59 ГК РФ), а также общие положения о сделках, сроках, обязательствах и многие другие нормы. Сам КВВТ РФ, выступая в роли кодифицированного законодательного акта, наиболее детально регулирует вопросы, связанные с деятельностью в области внутреннего водного транспорта. Среди иных федеральных законов, относящихся к деятельности на ВВТ, можно отнести Федеральный закон от 21.07.97 N 117-ФЗ "О безопасности гидротехнических сооружений". Вопросы платы за земельные участки, занимаемые организациями ВВТ, регулируются ЗК РФ. Среди нормативных правовых актов Правительства РФ можно назвать, например, Перечень ВВП РФ, утвержденный распоряжением Правительства РФ от 19.12.2002 N 1800-Р.

На Минтранс РФ, его структурные подразделения и подведомственные ему органы приходится наибольший удельный вес подзаконных актов в сфере ВВТ. Здесь можно отметить, например, приказ Ространснадзора от 24.08.2012 N АК-432фс "Об утверждении Положения об Управлении государственного морского и речного надзора Федеральной службы по надзору в сфере транспорта".

Следует отметить, что КВВТ РФ содержит огромное число норм, отсылающих к подзаконным актам, что является благодатной почвой для ведомственного нормотворчества со всеми возможными, в том числе и негативными последствиями этого. Такая ситуация продиктована сложившейся обстановкой в сфере использования ВВТ и самим его характером, требующего комплексного нормативного воздействия, - отметил по этому поводу В.Марков, комментируя проект КВВТ РФ, поэтому не исключается целесообразность конкретизации норм посредством издания подзаконных актов.

________________

URL: http://barents.sanet.ru/stat1.htm

Что касается иерархии актов по их юридической силе - здесь сложностей нет - подзаконные акты не должны противоречить закону, закон - Конституции РФ, а среди подзаконных актов - нормативные акты министерств и ведомств не должны противоречить актам Президента РФ и Правительства РФ.

Комментарий к статье 3. Основные понятия

1. В данной статье законодатель раскрывает сущность основных понятий, которыми обозначаются элементы инфраструктуры ВВТ и некоторые виды деятельности на ВВТ. КВВТ РФ специально не оговаривает, является ли данный перечень понятий исчерпывающим, или нет, но по смыслу и способу изложения можно полагать, что это так.

Отметим, что часть приведенных в комментируемой статье понятий не нуждается в специальном пояснении, поскольку они относятся к общеизвестным (например, пассажир, перевозчик). Вместе с тем, отсутствуют некоторые понятия, которые не помешало бы раскрыть, например, понятия условий плавания, судового хода, безопасности судоходства. При этом такие понятия, как пассажир, или, скажем, перевозчик - не особо нуждались в пояснениях - они общеизвестны.

Предмет правового регулирования КВВТ РФ направлен на определение основных аспектов использования ВВТ, а также связанных с ним иных объектов. В связи с чем ключевым понятием по смыслу КВВТ РФ выступают внутренние водные пути (ВВП) и внутренний водный транспорт (ВВТ) РФ. Указанные объекты неразрывно связаны и представляют собой комплекс, способствующий обеспечению перевозки объектов и иных видов эксплуатации водных объектов.

Внутренний водный транспорт представляет собой совокупность технических средств, обеспечивающих движение по водным объектам, отнесенным к категории ВВП. КВВТ РФ указывает, что ВВТ выступает в качестве одного из видов транспорта РФ, т.е. является самостоятельным комплексом, направленным на обеспечение решения вопросов транспортировки ряда объектов. В самом общем виде транспорт представляет собой технологический комплекс, обеспечивающий перевозку людей и грузов. Однако анализ отдельных положений транспортного законодательства позволяет говорить о более широком применении данного понятия. Таким образом, транспорт можно рассматривать в качестве технологического комплекса, обеспечивающего взаимодействие различных субъектов в рамках перевозочного процесса. Поскольку в данном случае речь идет о водном транспорте, то его особенностью выступает использование специальных средств транспортировки - водных объектов, причем по смыслу КВВТ РФ, такие объекты рассматриваются в качестве внутренних.

Внутренний водный транспорт представляет собой один из видов транспорта России, т.е. занимает самостоятельное место в транспортной системе государства, выполняет собственные задачи для достижения целей, установленных действующим законодательством.

В большинстве случаев понятие транспорт рассматривается как в широком, так и в узком смыслах. В узком смысле данное понятие представляет собой непосредственно совокупность транспортных средств, обеспечивающих транспортировку объектов по специально оборудованным для данного вида транспорта путям его передвижения. В данном случае речь идет о ВВП. В рамках комментируемой статьи указанное понятие рассматривается в широком смысле и включает в себя не только сами транспортные средства, но и иные объекты. Транспорт в широком смысле представляет собой совокупность объектов, способствующих достижению целей использования ВВТ. КВВТ РФ рассматривает данный вид транспорта в качестве производственно-технологического комплекса, включающего в себя и организации, осуществляющие судоходство, и иную связанную с судоходством деятельность на ВВП РФ. Указанное понятие включает в себя ряд основных элементов:

- субъектов: это перевозчики, пассажиры, грузоотправители, грузополучатели, организации, осуществляющие деятельность в данной сфере и т.п.;

- объекты, специфика которых определяется применительно к отдельным видам перевозок: пассажиры, грузы, багаж и т.п.

Содержание правоотношений составляют отношения по поводу перевозки ВВТ по ВВП объектов в соответствии с требованиями КВВТ РФ.

Комплексность рассматриваемого понятия позволяет не ограничивать его смысловое значение исключительно процессом транспортировки объекта до пункта назначения, а рассматривать в данном случае весь цикл правоотношений с момента реализации заинтересованным субъектом его намерения по перевозке объекта и до передачи такого объекта его получателю и т.п.

2. Особенностью рассматриваемых правоотношений выступает исключительное использование ВВП РФ, т.е. использование иных средств перемещения объектов не подпадает под действие норм КВВТ РФ. Данные пути являются водными, т.е. предусматривают возможность передвижения исключительно речных, а в отдельных случаях морских судов, т.е. допускают применение только водного транспорта для перемещения объектов. КВВТ РФ рассматривает в качестве ВВП РФ как естественные водоемы, так и искусственно созданные. К числу естественных объектов относятся те, которые созданы природой, без активного воздействия на них человека, т.е. реки, озера и т.п. Искусственные внутренние водные пути создаются при непосредственном участии человека и направлены на обеспечение водного сообщения между отдельными регионами или иными местностями, например, каналы, водохранилища и т.п.

Одновременно КВВТ РФ устанавливает два существенных требования к объектам, которые могут быть отнесены к числу ВВП РФ:

- исключительная федеральная собственность, т.е. такие водные объекты принадлежат государству, которое в качестве собственника устанавливает и регламентирует порядок их использований, и в первую очередь, судоходства по ним;

- наличие навигационных знаков или иных средств и систем обозначения водного объекта. Указанные знаки и системы позволяют не только определять местоположение самого водного объекта, его берега, но и особые условия передвижения по нему, например, мелководье, мели и т.п.

Только в случае соответствия водного объекта указанным требованиям он может рассматриваться в качестве внутреннего водного пути РФ.

3. Понятием "судоходство" охватывается два вида деятельности:

1) деятельность непосредственно по эксплуатации судов и ВВП;

2) деятельность (сама эксплуатация), связанная с данной эксплуатацией опосредованно.

К первому виду относятся непосредственно перевозки, буксировка судов и иных плавучих объектов, проведение путевых работ, спасательных операций, подъема затонувшего имущества, а также деятельность по обеспечению безопасности судоходства, куда включается навигационно-гидрографическое обеспечение и лоцманская или ледокольная проводка судов.

Такие виды деятельности, как подводно-технические работы, мероприятия по охране водных объектов, защите их от загрязнения и засорения, мероприятия по осуществлению контроля, относятся к судоходству опосредованно в том смысле, что не связаны непосредственно с обеспечением движения судов и эксплуатацией судов и ВВП. Такая деятельность способствует первому виду деятельности, поэтому она не относится к самому судоходству как использованию судов на ВВП. Учебные, спортивные и культурные мероприятия (например, экскурсии с берега) также могут как непосредственно включать в себя эксплуатацию судов на ВВП, так и относиться к этому косвенно. Что касается научных исследований, то они могут вообще не относиться к движению судов и их иной эксплуатации, но они в любом случае связаны с эксплуатацией ВВП (на участках судового хода или за их пределами).

Судоходство выступает одним из основных видов использования ВВП России, поскольку достижение любой из целей эксплуатации объектов инфраструктуры водных путей непосредственно связано с движением судна по водному объекту. К основным видам судоходства (применительно к достижению целей перемещения судна по водному пути) относятся перевозки водным транспортом: грузов; пассажиров и их багажа; почтовых отправлений; буксировки судов и иных плавучих объектов; проведения поисков; разведки и добычи полезных ископаемых.

Немаловажное значение в эксплуатации ВВП занимает и выполнение отдельных видов работ, в частности, строительных, путевых, гидротехнических, подводно-технических и других подобных работ. Таким образом, несмотря на то, что основное смысловое значение понятия "судоходство" связано с перемещением судна по водному пути, КВВТ РФ рассматривает его сущность в более широком понимании, применительно к деятельности различных субъектов в данной сфере.

4. Внутренний водный транспорт представляет собой совокупность объектов, объединенных в производственно-технологический комплекс, направленный на обеспечение водного перемещения объектов. В этой связи целесообразно говорить о формировании инфраструктуры ВВТ, т.е. совокупности объектов, способствующих движению ВВТ по соответствующим путям. Действующее российское законодательство предусматривает необходимость формирования и развития инфраструктуры применительно к каждому виду транспорта. Однако в отношении ВВТ КВВТ РФ рассматривает необходимость формирования инфраструктуры ВВП, т.е. фактически указанные объекта способствуют обеспечению движения водного транспорта по соответствующему пути и обеспечивают его беспрепятственное прохождение до пункта назначения.

Анализ понятия инфраструктуры в отношении отдельных видов транспорта позволяет говорить о тождественности понятий "инфраструктура ВВТ" и "инфраструктура ВВП". Смысловое значение указанных понятий представляется различным. Так, инфраструктура транспорта представляет собой совокупность объектов, которые способствуют передвижению судна по водному объекту. Как правило, такая инфраструктура включает в себя само судно, маяки, иные средства навигации и т.п. Инфраструктура ВВП - понятие более широкое, оно включает в себя не только инфраструктуру транспорта, но и ряд иных объектов, применение которых направлено на достижение основных целей эксплуатации данного вида транспорта.

Положения комментируемой статьи определяют примерный перечень объектов инфраструктуры, к числу которых относятся: судоходные ГТС; маяки; рейды; пункты отстоя; места убежища; средства навигационного оборудования; объекты электроэнергетики; сети связи; сооружения связи; системы сигнализации; информационные комплексы; системы управления движением судов; суда технического флота.

Совокупность данных объектов свидетельствует о включении инфраструктуры ВВТ инфраструктуру водных путей. Причем в большинстве своем данная система включает в себя ряд объектов, способствующих обеспечение движения судов по ВВП. Однако функционирование ряда объектов невозможно вне деятельности специализированных организаций. В этой связи представляется целесообразным включение в понятие инфраструктуры ВВТ не только указанных в комментируемой статье объектов, но и субъектов, в том числе организаций, обеспечивающих их эксплуатацию.

5. Движение судов представляет собой наиболее распространенный вид эксплуатации водного пути, в связи с чем закон значительное внимание уделяет понятию "судно", а также его отдельным разновидностям. В самом общем понимании судно представляет собой транспортное средство, перемещаемое по водным путям для перевозки отдельных объектов и выполнения отдельных видов работ. Судно - это сооружение, используемое в целях судоходства, т.е. комплекс механизмов, способствующих перемещению объекта по водной поверхности на длительные расстояния. В зависимости от основных характеристик и целей использования суда могут быть разделены на различные категории, например, пассажирские, нефтевозы, баржи, паромы и т.п. Однако КВВТ РФ в целях обеспечения эффективной реализации его правовых предписаний предусматривает лишь выделение самоходных и несамоходных плавучих сооружений, а также судов смешанного плавания. Выделяя указанные виды судов, КВВТ РФ между тем не регламентирует понятие несамоходного судна, оставляя его за рамками правового регулирования. Поскольку несамоходные суда при их использовании предполагают одновременное применение и самоходных транспортных средств для их буксировки, то они не могут быть составлять в полном объеме предмет правового регулирования КВВТ РФ. Самоходные суда представляют собой сооружения, самостоятельно перемещающиеся по поверхности водного объекта. Основной целью использования указанного вида судов является перевозка пассажиров, грузов и багажа, а также выполнение отдельных видов работ на водном объекте. Несмотря на то, что КВВТ РФ допускает использование самоходного судна для проведения работ, в большинстве своем их деятельность направлена на обеспечение перевозочного процесса, причем перевозка может предполагать собой как непосредственное перемещение объектов, так и буксировку иных плавучих сооружений. Поскольку правовые предписания КВВТ РФ направлены на урегулирование судоходства по ВВП РФ, то сооружения, перемещающиеся под водой, предмет его регулирования не составляют.