МОСКОВСКАЯ ГОРОДСКАЯ ДУМА
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 24 декабря 2008 года N 355
О докладе Московской городской Думы
"О состоянии законодательства города Москвы"
Рассмотрев доклад Московской городской Думы "О состоянии законодательства города Москвы", Московская городская Дума
постановляет:
1. Одобрить доклад Московской городской Думы "О состоянии законодательства города Москвы" (приложение).
2. Опубликовать текст доклада Московской городской Думы "О состоянии законодательства города Москвы" в "Ведомостях Московской городской Думы" и отдельным изданием, издать в электронном виде на CD-диске, а также разместить текст доклада на официальном сайте Московской городской Думы.
3. Настоящее постановление вступает в силу со дня его принятия.
4. Контроль за исполнением настоящего постановления возложить на Председателя Московской городской Думы.
Председатель Московской
городской Думы
В.М.Платонов
Приложение
к постановлению Московской
городской Думы
от 24 декабря 2008 года N 355
ДОКЛАД
Московской городской Думы
"О состоянии законодательства города Москвы"
Предисловие
Доклад "О состоянии законодательства города Москвы" в 2008 году посвящен 15-летию Московской городской Думы.
12 декабря 1993 года одновременно с принятием Конституции Российской Федерации москвичи впервые после распада СССР избрали Московскую городскую Думу - законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации, города федерального значения Москвы.
С этого времени Московская городская Дума постоянно выполняет основное конституционное предназначение - принимает законы города Москвы - нормативные правовые акты города Москвы высшей юридической силы, обеспечивающие нормальную жизнедеятельность одного из крупнейших мегаполисов мира.
Формирование законодательства города Москвы, его современное состояние и перспективы развития неразрывно связаны с теми большими и сложными политическими, экономическими и социальными процессами, которые происходили и происходят в стране.
В настоящее время каждый субъект Российской Федерации имеет свой, зачастую уникальный, опыт законодательного регулирования общественных отношений с учетом специфики региона. Обобщение этого опыта, анализ состояния регионального законодательства призваны способствовать повышению качества законотворческой деятельности, совершенствованию регионального и федерального законодательства, правоприменительной практики. По примеру Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации законодательные собрания ряда субъектов Российской Федерации стали освещать свой опыт в докладах о состоянии законодательства.
Настоящий доклад базируется на преемственности основных идей и положений, содержащихся в докладе за 2007 год, и учитывает опыт подготовки соответствующих докладов законодательными собраниями других субъектов Российской Федерации.
За время работы Московской городской Думы был принят 831 закон города Москвы, из которых в настоящее время действует 232 базовых закона: 58 - в социальной сфере, 64 - в сфере государственного строительства и местного самоуправления, 110 - в финансово-экономической сфере. Это результат плодотворной совместной законотворческой работы Московской городской Думы, Мэра Москвы Ю.М.Лужкова, Правительства Москвы, городских органов исполнительной власти, Прокуратуры города Москвы, Московского городского суда и других субъектов законодательной инициативы в Московской городской Думе.
Законодательство города Москвы в целом успешно обеспечивает правовое регулирование актуальных проблем социальной защиты населения, устойчивого развития городского хозяйства и экономики города, а также вопросов стабильности в межнациональной сфере и гражданского согласия в городском сообществе. Сегодня это является главным вкладом Московской городской Думы в историю парламентаризма России, отметившего в 2006 году свое 100-летие.
В настоящем докладе освещены практически все действующие законы города Москвы с указанием предмета регулирования и особенностей механизма реализации.
Раздел I посвящен основам стратегии развития правового поля города Москвы с учетом положений ежегодных посланий и бюджетных посланий Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации, вопросов реализации приоритетных национальных проектов, основных приоритетов развития города.
Раздел II посвящен современному состоянию законодательной базы города Москвы. В этом разделе отражены направления законотворческой деятельности Московской городской Думы, которые систематизированы по наиболее важным сферам жизнедеятельности города, и основное содержание действующих законов, показан процесс развития наиболее актуальных из них. Содержание (структура) этого раздела корреспондируется со структурой Собрания действующего законодательства города Москвы.
В заключении содержится обобщение основных итогов законодательной деятельности и обозначены тенденции развития московского законодательства.
Практика применения законов освещена с учетом информации, содержащейся в документах Московской городской Думы (далее - Дума), ее структурных подразделений и Аппарата Думы, в том числе в "паспортах законов города Москвы", размещенных на официальном сайте Думы. Кроме того, использовались судебные решения, протесты и представления прокуратуры, экспертные заключения органов Министерства юстиции Российской Федерации, публикации в средствах массовой информации и другие сведения. Данные в отношении законотворческой деятельности Думы представлены Аппаратом Думы, другие сведения и статистические данные приводятся на основании официальных материалов органов государственной статистики, соответствующих постановлений Правительства Москвы. В подготовке материалов для настоящего доклада принимали участие комиссии Московской городской Думы.
Доклад подготовлен специальной рабочей группой, созданной комиссией Московской городской Думы по законодательству, в состав которой входили депутаты Думы, сотрудники Аппарата Думы, представители Правительства Москвы и Прокуратуры города Москвы.
Доклад носит публичный характер, адресован органам государственной власти города Москвы, органам местного самоуправления, институтам гражданского общества, научному сообществу и широкой общественности.
Раздел I. Основные направления законодательной
деятельности Московской городской Думы
Смысл, содержание и применение законов города Москвы определяются положениями Конституции Российской Федерации, устанавливающими базовые ценности в сфере прав и свобод человека и гражданина, а также положениями о демократическом федеративном правовом и социальном государстве.
При этом вопросы, отнесенные Конституцией Российской Федерации к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, законодательство города Москвы регулирует только в той части, в которой они не урегулированы или разрешены к регулированию федеральными законами. Поэтому не только качественная, но и количественная характеристика законодательства города Москвы в значительной степени зависит от состояния федерального законодательства, а московские законы отражают в той или иной степени содержание федеральных законодательных актов, включая и недостатки некоторых из них.
Вместе с тем направления законодательной деятельности Думы предопределяют актуальные потребности города в устойчивом долгосрочном развитии, необходимость обеспечения должного уровня социальной защиты, безопасности жителей города Москвы и их комфортного проживания.
В масштабах страны законодательная деятельность соотносится с содержанием ежегодных посланий и бюджетных посланий Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации. В них раскрываются и конкретизируются цели внутренней и внешней политики государства, определяются важнейшие стороны жизни и Российской Федерации в целом, и субъектов Российской Федерации, а также ключевые элементы стратегии правового развития страны. Тем самым послания задают вектор законодательной деятельности не только Федерального Собрания Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, но и законодательных собраний субъектов Российской Федерации.
В ежегодном Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации (далее - Послание Президента Российской Федерации) на 2004 год отмечено, что "с начала 90-х годов Россия в своем развитии прошла … несколько этапов. Первый этап был связан с демонтажем прежней экономической системы. Он сопровождался ломкой привычного уклада жизни, острыми политическими, социальными конфликтами и был тяжело пережит нашим обществом.
Второй этап был временем расчистки завалов, образовавшихся от разрушения "старого здания". При этом … удалось остановить наиболее опасные тенденции в экономике и политической сфере. Не все решения, которые приходилось в те годы принимать, имели долгосрочный характер. А действия федеральных властей являлись скорее ответами на серьезные для нас угрозы.
Фактически мы только недавно подошли к третьему этапу в развитии современного российского государства, к возможности развития высокими темпами, к возможности решения масштабных, общенациональных задач. И сейчас мы имеем и достаточный опыт, и необходимые инструменты, чтобы ставить перед собой действительно долгосрочные цели".
Отмеченные особенности развития современной России в полной мере отразились в трех этапах формирования законодательства города Москвы.
Первый этап (1994-1998 годы) - первоначальное формирование и постепенное наполнение правового поля Москвы, второй (1999-2005 годы) - его совершенствование, связанное в том числе с изменениями в федеральном законодательстве и процессом разграничения полномочий федеральных, региональных органов государственной власти и органов местного самоуправления. Третий этап (с 2006 года по настоящее время) - современное состояние московского законодательства, характеризующееся дальнейшим развитием созданной устойчивой законодательной системы, призванной эффективно регулировать важнейшие сферы жизни города.
На каждом из этих этапов Дума последовательно создавала и совершенствовала законодательство города с учетом актуальности задач, имеющихся ресурсов и избранных руководством Москвы политических, экономических, социальных и правовых мер по их решению.
Постсоветское время в России характеризуется процессом укрепления государственности и повышения действенности государственной власти. В этот период создаются основы эффективной системы взаимодействия органов исполнительной, законодательной и судебной власти, реализуются конституционные принципы федерализма. В соответствии с этим Дума своими первыми законодательными актами закрепила статус депутата Московской городской Думы, упорядочила законотворческую деятельность всех субъектов законодательной инициативы, утвердила порядок опубликования и вступления в силу законов города Москвы и приняла Регламент Московской городской Думы.
На этом этапе в качестве первоочередных задач Дума определила разработку и принятие правовых актов, устанавливающих административно-территориальное деление города, систему и принципы деятельности органов муниципальных районов, а также принципы формирования и деятельности органов территориального общественного самоуправления.
В выполнении поставленных задач ведущая роль отводилась финансовой системе - одной из важнейших систем жизнеобеспечения города. Поэтому еще в начале 1994 года Дума приняла к сведению разработанный Правительством Москвы прогноз социально-экономического развития и утвердила Временное положение о бюджетном процессе в г.Москве в 1994 году, которое устанавливало ежеквартальное утверждение бюджетных показателей. Затем были приняты законы, направленные на формирование доходной части городского бюджета, такие как о ставках и льготах по налогу на прибыль, ставках и льготах по налогу на имущество предприятий и другие. Финансовая политика городских властей в это время была направлена на развитие города и социальную поддержку москвичей. Одним из факторов, стабилизирующих бюджетную деятельность города, было принятие закона о бюджетном процессе в Москве.
Дума, выражая волю и интересы москвичей, 28 июня 1995 года приняла Устав города Москвы - Основной закон города Москвы, определивший правовую и социально-экономическую основу жизнедеятельности города. В соответствии с уставными положениями Дума приступила к созданию законодательной основы системы формирования органов государственной власти города Москвы. Были приняты законы о Московской городской избирательной комиссии, о выборах депутатов Московской городской Думы, о выборах Мэра и Вице-мэра Москвы, о Контрольно-счетной палате Москвы, утверждено территориальное деление города Москвы на районы и административные округа. В это же время происходит процесс формирования законодательства о городской символике, в том числе о гербе, флаге и гимне города Москвы, принимается закон о Почетном гражданине города Москвы.
В середине 90-х годов перед страной встают задачи экономической и политической стабилизации, определенные в посланиях Президента Российской Федерации на 1996 год и 1997 год. В числе приоритетных оказались вопросы защиты прав акционеров, четкого разграничения прав и ответственности собственников и управляющих, совершенствования механизмов корпоративного управления; укрепления контрактного права, создания эффективного механизма управления предприятиями, полностью или частично находящимися в государственной собственности, обеспечения права собственности и рыночного оборота земельных участков.
Реализуя положения данных посланий Президента Российской Федерации, Дума в 1997 году закладывает правовые основы землепользования в городе Москве, определившие общие принципы уплаты и взимания земельных платежей, виды льгот и порядок их предоставления. Закрепляются полномочия в этих вопросах органов государственной власти города, что позволило сделать новый шаг к развитию арендных земельных отношений, реализации в Москве принципа платности землепользования, расширению площадей оплачиваемых земель, общему увеличению поступлений от земельных платежей.
В этот период Дума принимает ряд законов, направленных на формирование органов государственной власти города Москвы: о Мэре и Вице-мэре Москвы, о Правительстве Москвы, о районной Управе в городе Москве. Законодательством города Москвы создаются правовые основы для проведения местного референдума и консультативного опроса граждан в районе города Москвы.
В развитие федерального закона об основах государственной службы Российской Федерации в 1997 году принят закон о государственной службе города Москвы, позволивший добиться повышения роли и значения государственной службы в деле реализации функций государственных органов, а также преодолеть проблемы, связанные с нехваткой квалифицированных кадров в аппаратах городских органов государственной власти.
Нормативно-правовое регулирование и контроль, имеющие целями создание благоприятной правовой и институциональной среды обитания бизнеса, развитие конкуренции, упорядочение экономического оборота, должны были стать основными формами государственного воздействия на рыночную экономику. Об этом говорилось в Послании Президента Российской Федерации от 17 февраля 1998 года.
В городе Москве в этот период законодательно утверждаются основы для осуществления торговой деятельности, связанной с реализацией товаров потребительского назначения и предоставлением услуг общественного (массового) питания, оценочной деятельности; определяются правила функционирования сетей кабельного телевидения, система организации похоронного дела и мест погребения.
В целях обеспечения государственного контроля за соблюдением в Москве порядка применения государством цен и тарифов в 1997 году Думой был принят закон о государственном контроле за соблюдением порядка применения регулируемых цен и тарифов, цен и тарифов субъектов естественной монополии.
В 1997-1998 годах принимаются законы социального характера, направленные на организацию работы по опеке и попечительству, квотированию рабочих мест. Формируются принципы градостроительного законодательства города Москвы (законы о составе, порядке разработки и принятия Генерального плана развития города Москвы и о регулировании градостроительной деятельности на территории природного комплекса города Москвы), направленные на защиту прав граждан при реализации градостроительных решений. Принимаются первые законы в области жилищного законодательства.
Финансовый кризис 1998 года поставил перед законодательным собранием столицы задачу разработки стратегии по преодолению его последствий и дальнейшего устойчивого социально-экономического развития города.
Становление рынка жилья, изменения федерального жилищного законодательства потребовали тщательной законодательной регламентации отношений в жилищной сфере города Москвы. Законодательное закрепление получили основы жилищной политики в городе Москве, гарантии города лицам, освобождающим жилые помещения, организационное и финансовое обеспечение внедрения системы ипотечного жилищного кредитования, особенности приватизации жилых помещений в квартирах коммунального заселения, а также порядок переустройства помещений в жилых домах на территории города Москвы.
Благоприятная экономическая ситуация, сложившаяся к 2000 году, значительные темпы роста российской экономики, подъем инвестиционной активности положительно сказались и на экономике Москвы. Для закрепления этих тенденций в конце 1999 - начале 2000 года принимаются законы города Москвы о территориальных единицах с особым статусом, в том числе "Московском международном деловом центре "Москва-Сити".
В посланиях Президента Российской Федерации 2000-2002 годов одними из главных проблем были определены необходимость налоговой и судебной реформы, модернизация пенсионного и трудового законодательства, освобождение предпринимателей от административного гнета. Особое внимание уделялось укреплению вертикали государственной власти.
В соответствии с законодательством Дума начиная с 2000 года производит назначения на должности мировых судей, а также назначает (выбирает) представителей общественности в квалификационную коллегию судей города Москвы.
В развитие судебной системы в период 2000-2003 годов Думой принят ряд законов, регулирующих порядок организационно-правового, кадрового и материально-технического обеспечения деятельности мировых судей в городе Москве, а также создание судебных участков. Так, до 2008 года в городе действовало 384 судебных участка. В январе 2008 года в связи с изменением федерального законодательства, в целях снижения нагрузки на мировых судей и для упрощения доступа граждан к возможности защиты своих прав Дума увеличила количество судебных участков до 429.
В Послании Президента Российской Федерации от 18 апреля 2002 года отмечено, что без дееспособного местного самоуправления эффективное устройство власти в целом невозможно, поскольку именно на местном уровне есть огромный ресурс общественного контроля за властью.
В 2002 году Дума приняла закон об организации местного самоуправления в городе Москве, разработанный в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а также с положениями новой редакции Устава города Москвы. Закон учитывал особенности Москвы как города федерального значения, обусловленные необходимостью сохранения единства городского хозяйства, соблюдения принципа равных условий реализации прав жителей районов города на осуществление местного самоуправления.
Дальнейшее развитие законотворческая деятельность в этой области получила в законодательном закреплении перераспределения полномочий государственных органов власти и органов местного самоуправления, по мере расширения возможностей которых происходила передача на местный уровень новых государственных полномочий: по образованию и организации деятельности районных комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав; в сфере организации досуговой, социально-воспитательной, физкультурно-оздоровительной и спортивной работы с населением по месту жительства; в сфере опеки и попечительства.
Стратегия развития местного самоуправления в городе Москве до 2010 года направлена на создание условий для дальнейшего совершенствования деятельности органов местного самоуправления в решении вопросов местного значения, а также на обеспечение реализации органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий города Москвы. Обеспечение рационального распределения полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления в городе Москве осуществляется с учетом сохранения единства городского хозяйства.
