МОСКОВСКАЯ ГОРОДСКАЯ ДУМА

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

от 26 февраля 2003 года N 63


О проекте Федерального закона N 280525-3 "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", внесенном в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации Президентом Российской Федерации

Рассмотрев поступивший из Совета Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации проект Федерального закона N 280525-3 "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", внесенный в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации Президентом Российской Федерации, Московская городская Дума

постановляет:

1. Одобрить замечания и предложения по проекту Федерального закона N 280525-3 "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", внесенному в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации Президентом Российской Федерации, и направить их в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации (приложение).

2. Настоящее постановление вступает в силу со дня его принятия.

3. Контроль за исполнением настоящего постановления возложить на Председателя Московской городской Думы.

Председатель Московской
городской Думы
В.М.Платонов

Приложение
к постановлению
Московской городской Думы
от 26 февраля 2003 года N 63

     

Замечания и предложения
по проекту Федерального закона N 280525-3 "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", внесенному в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации Президентом Российской Федерации

Проект Федерального закона изучен депутатами Московской городской Думы. Его концепция и основные положения обсуждены на заседании комиссии по государственному строительству и местному самоуправлению и на заседании Московской городской Думы.

Предлагаемые законопроектом изменения и дополнения направлены на совершенствование правовой базы взаимодействия законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов государственной власти Российской Федерации, конкретизацию их полномочий и ответственности, более четкое разграничение предметов ведения.

Следует отметить комплексный подход к систематизации правовых норм, уточняющих статус органов государственной власти субъектов Российской Федерации и призванных совершенствовать основы государственного управления и межбюджетных отношений.

Наряду с общими принципами разграничения полномочий между федеральными и региональными органами государственной власти, законопроект содержит нормативное определение и разграничение типов полномочий по предметам совместного ведения, формулирует принципы заключения договоров и соглашений о разграничении полномочий и передаче части полномочий, оговаривает условия, при которых они могут заключаться.

Принятие законопроекта не повлечет очередных масштабных реформ органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Однако законопроект содержит нормы регулирования вопросов государственной собственности субъектов Российской Федерации, их бюджетов, вопросы разграничения федеральных и региональных налогов и сборов, финансовой помощи регионам. Поэтому принятие законопроекта будет иметь следствием существенные изменения в Бюджетном и Налоговом кодексах, других федеральных законах.

Поддерживая в целом внесенный в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации проект Федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (далее - базовый закон), считаем целесообразным изложить следующие замечания и предложения:

1. В предлагаемой пунктом 4 статьи 1 законопроекта новой редакции пункта 2 статьи 3 базового закона устанавливается, что после принятия Федерального закона соответствующие правовые акты субъектов Российской Федерации должны быть приведены в соответствие с ним в течение двух месяцев, а в этот промежуток времени применяется Федеральный закон. Эта норма представляется нереальной.

Дело в том, что многие федеральные законы настолько объемны по содержанию и затрагивают такой большой круг регулируемых отношений, что правовые акты субъектов Российской Федерации не могут быть квалифицированно приведены в соответствие с ними в столь короткий срок. Поэтому установление жесткого срока, одинакового для пересмотра любого правового акта, представляется неприемлемым. Этот срок целесообразнее устанавливать дифференцированно, исходя из содержания и особенностей принятого Федерального закона.

Не всегда оправдано и применение Федерального закона в тот промежуток времени, когда еще не приведен в соответствие с ним региональный правовой акт.

Целесообразней предоставить федеральному законодателю возможность самому определять дату вступления Федерального закона в силу, в том числе по истечении оговоренного в нем срока, отведенного для приведения правовых актов субъектов Российской Федерации в соответствие с ним.

2. В пункте 6 статьи 1 законопроекта предложена новая редакция пункта 9 статьи 4 базового закона, исключающая из него положение о том, что "расходы на обеспечение деятельности законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации утверждаются самим законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации…". В случае реализации данного предложения вопрос о том, кто определяет размеры указанных расходов, останется без ответа.

3. В пункте 7 статьи 1 законопроекта предлагается исключить:

а) из пункта 2 статьи 5 базового закона подпункт "б", в соответствии с которым "законом субъекта Российской Федерации устанавливаются в соответствии с конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации основы организации и деятельности законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации". Поскольку конституция (устав) субъекта Российской Федерации не может иметь противоречий с Конституцией Российской Федерации по определению, то и установление законами субъекта Российской Федерации основ организации и деятельности законодательного (представительного) органа власти является правомерным, а с учетом специфики субъекта Российской Федерации, еще и необходимым.

Представляется целесообразным данную норму сохранить в действующем Федеральном законе, тем более, что в законопроекте и пояснительной записке к нему изъятие этой нормы никак не обосновывается;

б) из подпункта "в" пункта 2 статьи 5 базового закона положение о том, что "законом субъекта Российской Федерации устанавливается порядок проведения выборов в органы местного самоуправления на территории субъекта Российской Федерации, в пределах полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации определяется порядок деятельности органов местного самоуправления".

Данное предложение входит в противоречие с Конституцией Российской Федерации, пункт "н" части 1 статьи 72 которой гласит, что установление общих принципов организации системы органов местного самоуправления относится к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации;

в) из пункта 2 статьи 5 базового закона пункт "л", лишая тем самым субъект Российской Федерации права самому определять административно-территориальное устройство своего региона. Непонятно почему, например, при определении наименования и структуры законодательного (представительного) органа государственной власти субъект Российской Федерации должен учитывать исторические, национальные и иные традиции региона, а при определении административно-территориального устройства эти традиции, а также народно-хозяйственные, географические, климатические, коммуникационные и другие особенности региона он не имеет права учитывать. Федеральный центр не может и не должен брать эти функции на себя за исключением случаев, когда особенности административно-территориального устройства региона диктуются геополитическими соображениями.

Целесообразно указанную норму сохранить в базовом законе, дополнив ее требованием обязательного учета мнения населения при решении вопросов административно-территориального устройства путем проведения референдума.

4. В пункте 20 статьи 1 законопроекта, предлагающем дополнить Федеральный закон главой IV_1, статья 26_1 устанавливает, что "полномочия, осуществляемые органами государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, определяются Конституцией Российской Федерации, федеральными законами и принятыми на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации и федеральных законов нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, договорами о разграничении полномочий и соглашениями".

Согласно статье 76 Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Установление полномочий, осуществляемых органами государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации представляется неправомерным.

5. Статья 26_3 этой же главы определяет перечень вопросов, относящихся к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым ими самостоятельно за счет собственных бюджетов (пункт 2). В пункте 4 этой же статьи сказано, что по вопросам этого перечня могут приниматься федеральные (в том числе отраслевые) законы, определяющие принципы их правового регулирования, причем эти законы не должны определять объем и порядок расходования бюджетных средств субъектов Российской Федерации, необходимых для реализации соответствующих полномочий.

Сочетание положений, прописанных в пунктах 2 и 4 статьи 26_3, трудновыполнимо, так как федеральные законы (кроме конституционных) невозможно соподчинить - все они имеют одинаковый правовой статус. Кроме того, отраслевые законы, конкретизируя права и обязанности субъектов Российской Федерации в различных сферах деятельности, влияют на объемы соответствующего бюджетного финансирования.

6. Статья 26_7 "Особенности осуществления полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации в городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге" гласит, что в случае осуществления местного самоуправления общегородскими органами все полномочия государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляются общегородскими органами местного самоуправления Москвы и Санкт-Петербурга. Эта статья не соответствует Конституции Российской Федерации, так как в случае создания общегородских органов местного самоуправления города Москва и Санкт-Петербург фактически утратят статус субъектов Российской Федерации, установленный статьей 65 Конституции Российской Федерации, поскольку в этом случае не будут создаваться законодательные (представительные) и исполнительные органы власти этих субъектов Российской Федерации.

Кроме того, наделение общегородских органов местного самоуправления городов федерального значения полномочиями органов государственной власти противоречит статьям 5, 11, 66, 76 Конституции Российской Федерации, согласно которым полномочия по принятию и изменению устава или изменению статуса субъекта Российской Федерации, изменению его границ, избранию (назначению) члена Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации могут принадлежать только органам государственной власти субъекта Российской Федерации. Наличие указанных органов является неотъемлемым атрибутом субъекта Российской Федерации, отказ от которого, в соответствии с упомянутыми статьями Конституции Российской Федерации, означал бы нарушение основ конституционного строя Российской Федерации.

7. Статья 26_10 устанавливает возможность временного осуществления федеральными органами государственной власти отдельных полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации. Однако перечень случаев, в которых эти отдельные полномочия могут осуществляться федеральными органами власти, составлен произвольно, без достаточных оснований.

Подпунктом б) пункта 1 этой статьи для исправления ситуации, связанной с неисполнением органами государственной власти субъекта Российской Федерации своих финансовых обязательств, неправомерно предлагается по существу механизм банкротства субъектов предпринимательской деятельности.

Следует особо отметить, что возможность подмены государственной власти субъектов Российской Федерации федеральными властями Конституцией Российской Федерации вообще не предусмотрена.

Общим недостатком законопроекта следует признать его направленность на ограничение самостоятельности субъектов Российской Федерации и укрепление механизмов одностороннего влияния центральных органов власти на региональные. Это не согласуется с конституционными принципами российского федерализма. Преодоление подобной направленности позволит существенно улучшить его содержание.

Представляется необходимым дополнить законопроект следующими положениями:

1. Исключить из базового закона пункт 4 статьи 4, введенный в него Федеральным законом от 24 июля 2002 года N 107-ФЗ "О внесении дополнения и изменений в статью 4 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", устанавливающий избрание не менее 50 процентов депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации по единому избирательному округу по спискам избирательных объединений и блоков. Ведь численность членов всех партий, зарегистрированных в Министерстве юстиции, ничтожно мала по отношению к массе беспартийных избирателей, в силу чего эти партии не имеют права и не могут выражать интересы населения. Норма 50 процентов депутатов от политических партий в федеральном законодательстве определена произвольно. За ней стоят корпоративные интересы партийных функционеров, так как она гарантирует им вхождение в парламенты субъектов Российской Федерации по спискам. Данная норма существенно ограничивает избирательные права беспартийных граждан.

Необходимо отменить Федеральный закон от 24 июля 2002 года  N 107-ФЗ и внести соответствующие изменения в главу V Федерального закона от 12 июня 2002 года N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации".

2. В статью 6 базового закона включить норму, гарантирующую гражданам всех без исключения субъектов Российской Федерации право на законодательную инициативу в законодательных (представительных) органах государственной власти субъектов Российской Федерации (по месту проживания). Действующая редакция статьи 6 оставляет этот вопрос на усмотрение законодательных органов субъектов Российской Федерации, из-за чего жители различных регионов имеют разные, неравные возможности реализации своих прав, гарантируемых статьей 33 Конституции Российской Федерации.