В Москве с 1992 года началась реформа структуры управления жилищным фондом. В каждом районе города созданы государственные унитарные предприятия -Дирекции единого заказчика (ДЕЗ), которым были переданы функции по управлению жилищным и нежилым фондом. Ремонтно-эксплуатационные управления, управления дорожного хозяйства и благоустройства, ранее являвшиеся подразделениями производственных ремонтно-эксплуатационных объединений районов, были преобразованы в самостоятельные унитарные государственные предприятия.
В 2000 году практически завершилась работа по демонополизации жилищно-коммунального хозяйства. Разделение функций по управлению жилищным фондом и его эксплуатации создало возможность развития конкуренции в сфере содержания и ремонта жилья, а также в сфере управления жилищным фондом. Создан рынок подрядных организаций по эксплуатации и ремонту жилищного фонда. Весь городской жилищный фонд Москвы передан по договорам на обслуживание эксплуатационным предприятиям, отобранным на конкурсной основе.
Проведенный анализ финансового состояния и результатов хозяйственной деятельности ряда дирекций единого заказчика районов Москвы показал следующее.
Несмотря на то, что финансовое состояние у всех предприятий различное, тем не менее, существует несколько моментов, общих для всех рассмотренных дирекций единого заказчика.
В целом деятельность дирекций единого заказчика является убыточной.
Одной из причин убыточности деятельности этих предприятий является нарастание неплатежей потребителей коммунальных и иных услуг.
Плановые убытки предприятий, т.е. разница между запланированными расходами по содержанию и эксплуатации жилищного фонда и объемом платежей населения, компенсируются за счет бюджетных ассигнований. Отсутствие четких обязательств по перед предприятиями по бюджетному финансированию является еще одной причиной их убыточности, так как на протяжении последних нескольких лет фактические размеры бюджетного финансирования не соответствовали запланированным.
Учитывая, что за счет бюджетного финансирования предприятия получают до 80% доходов, становится очевидным отсутствие у руководства ДЕЗ сколь-нибудь серьезных стимулов для повышения экономической эффективности хозяйственной деятельности.
Учитывая, что существующие принципы финансирования деятельности ДЕЗ совершенно не стимулируют стремление руководства этих предприятий к повышению эффективности собственной деятельности, следует признать, что без серьезной реформы принципов организации управления жилищным фондом финансовое состояние дирекций единого заказчика будет только ухудшаться.
В настоящее время не только бюджет недофинансирует расходы на содержание и ремонт жилищного фонда, но и население систематически не полностью оплачивает начисленные суммы за жилищно-коммунальные услуги. Из-за отсутствия необходимых (стабильных) доходов от результатов своей деятельности ДЕЗ не могут полностью и своевременно расплачиваться с подрядчиками и коммунальными организациями по своим обязательствам. Это вынуждает ДЕЗ "договариваться" со своими контрагентами (подрядчиками и ресурсоснабжающими организациями) об отсрочке платежей и неприменению к ним санкций. В ряде случаев такая ситуация приводит к вынужденному "ответному" снисходительному отношению ДЕЗ к нарушениям ими параметров объемов и параметров качества предоставляемых услуг, что явно противоречит интересам города и потребителей.
В настоящее время отсутствует договор на управление между органом исполнительной власти города и управляющими жилищными организациями. Отсутствие нормативно закрепленных финансовых обязательств органов исполнительной власти города по финансированию выполнения работ в жилищной сфере привело к преобладанию административных методов управления над экономическими. Управляющие жилищные организации вынуждены заключать договоры на выполнение работ при отсутствии обязательств органов исполнительной власти по финансированию работ, выполняемых по городским (муниципальным) заказам и отдельным указаниям префектур административных округов и Управ районов.
Выполнение ДЕЗ функций сбора платежей нанимателей осуществляется на основании распоряжения Мэра Москвы от 23.11.95 N 619-РМ "О совершенствовании жилищно-коммунального хозяйства города". При этом у ДЕЗ отсутствуют договоры с наймодателем (Департаментом муниципального жилья и жилищной политики) о передаче ему полномочий по обеспечению нанимателей жилищно-коммунальными услугами и сбору платежей за них. В свою очередь, управляющие организации обязаны оплачивать ресурсоснабжающим организациям весь объем предоставленных ими ресурсов, даже при их оплате не всеми потребителями.
Реально вознаграждение ДЕЗ за оказание услуг по управлению жилищным фондом и организацию обеспечения населения коммунальными услугами собственниками жилых помещений не начисляется и не выплачивается. Размер вознаграждения ДЕЗ ни в договорах с собственниками жилых помещений и нанимателями, ни в платежных документах, ни в нормативных актах города не определен. Город оплачивает деятельность ДЕЗ путем установления фиксированного норматива отчисления от средств, направляемых на капитальный ремонт жилищного фонда, уборку, содержание и ремонт дорог, содержание и ремонт объектов внешнего благоустройства, а также озеленение.
Кроме того, существует возможность удержания ДЕЗ при себе части платежей населения за жилищно-коммунальные услуги (как правило, в размере эквивалентном суммам нормативных отчислений от бюджетных средств на ремонт и благоустройство) и соответствующей недоплаты ресурсоснабжающим организациям. При этом, расходование поступающих бюджетных ассигнований на дотирование ресурсоснабжающих организаций осуществляется с нарушением их целевого назначения.
В настоящее время у жилищных организаций отсутствуют материальные стимулы к качественному выполнению своих функций, например, к повышению собираемости платежей населения за жилищные и коммунальные услуги. По условиям заключаемых в настоящее время ДЕЗ договоров на предоставление коммунальных услуг, сумма вознаграждения ДЕЗ практически не зависит от объема собранных и перечисленных поставщику платежей потребителей, что не стимулирует своевременного и полного их перечисления. Так, в 1999 году оформлено к взысканию долга только 6,3 тыс. нотариальных надписей и обращений в суд на сумму 18,7 млн. руб. (лишь 0,9% от всех должников). В тоже время необходимо отметить результативную деятельность некоторых ДЕЗ, где работе по сбору платежей с населения за жилищно-коммунальные услуги уделяется много внимания и принимаются меры, позволяющие эффективно влиять на неплательщиков.
Для осуществления эффективной деятельности по управлению жилищным фондом и создания равных условий для работы подрядных организаций независимо от их правового статуса необходимо, чтобы за управляющими жилищными и подрядными организациями на время выполнения работ по договору закреплялись нежилые помещения для производственных и иных хозяйственных целей. Не везде в договор о закреплении имущества на праве хозяйственного ведения, заключаемый с ДЕЗ, включен отдельным списком перечень нежилых помещений, предоставляемых под служебные цели и не подлежащих сдаче в аренду. В административных округах, где этот порядок соблюдается, не возникает проблем с организацией работы подрядных организаций. Не во всех административных округах при передаче нежилых производственных помещений подрядным организациям соблюдается условие предоставления их в безвозмездное временное пользование.
Распространены случаи, когда арендная плата за служебные помещения, предоставляемые предприятиям и организациям, занятым на работах в жилищном фонде, устанавливается в размере минимальной ставки. Данная практика
нарушает утвержденный Правительством Москвы порядок предоставления предприятиям и организациям, занятым на работах в жилищном фонде, независимо от их правового статуса, нежилых служебных помещений без взимания арендной платы и без права выкупа - для производственных и иных хозяйственных целей на время действия подряда, при условии оплаты ими эксплуатационных и коммунальных услуг (Постановление Правительства Москвы N 497 от 01.07.97), что тормозит развитие активной конкурентной среды.
Анализ деятельности управляющих жилищных организаций показал, что в ряде случаев к ним предъявляются требования о получении лицензий на осуществление деятельности по эксплуатации инженерных систем городов и населенных пунктов, проведению дорожных работ, эксплуатации подъемных устройств, выполнение строительных работ (как правило, ДЕЗ имеет в среднем от 3 до 5 лицензий). Помимо того, что данное требование является необоснованным, оно к тому же отрывает на эти цели денежные средства, направляемые на финансирование эксплуатации жилищного фонда. Получение специальных разрешений (лицензий) на осуществление отдельных видов деятельности необходимо только в случаях, когда это установлено федеральным законом. Закон не требует лицензирования деятельности по управлению жилищным фондом. Поэтому лицензии на осуществление эксплуатационной деятельности должны получать подрядчики, а не управляющие жилищные организации.
Кроме того, ДЕЗ сталкиваются с требованиями заключать договоры страхования риска ответственности за причинение вреда при эксплуатации грузовых и пассажирских лифтов, расположенных в жилищном фонде города. Московское государственное управление Госгортехнадзора России не дает разрешение на подключение лифтов в домах новостройках без оформления договора страхования. На оформление страхования лифтов в среднем требуется от 10 до 12 тысяч рублей. Источники финансирования данных расходов до сих пор не определены. Поэтому эти средства фактически отвлекаются от объема, предназначенного для финансирования работ по эксплуатации жилищного фонда.
В настоящее время в городе не достаточно внимания уделяется работе, направленной на снижение непроизводительных затрат, связанных с возмещением ущерба при выполнении работ по управлению жилищным и нежилым фондом, организации содержания и ремонта объектов внешнего благоустройства. К непроизводительным затратам относятся, в частности, затраты, связанные с ликвидацией последствий аварий из-за выхода из строя конструктивных элементов зданий, инженерного оборудования, пожаров и т.п., которые происходят часто по вине управляющих организаций, осуществляющих организацию содержания и ремонта жилищного и нежилого фонда и объектов внешнего благоустройства.
Механизм возмещения причиненного вреда жилищному фонду за счет виновных лиц из-за сложностей оформления судебного решения, недостаточности финансовых средств у управляющих организаций не получил широкого распространения, и восстановление жилищного фонда осуществляется в основном за счет средств городского бюджета. При этом риск досрочного ветшания и разрушения жилищного фонда из-за ненадлежащей организации его эксплуатации и ремонта не может быть компенсирован путем возможного расторжения контракта с директором ДЕЗ или иными мерами его индивидуальной ответственности. Снижение такого риска должно обеспечиваться путем установления адекватной гражданско-правовой ответственности управляющей организации, страхования последней результатов своей деятельности по управлению жилищным и нежилым фондом. Такая мотивация деятельности управляющих организаций более эффективна по сравнению с административным воздействием.
Организация и контроль выполнения работ по комплексному капитальному ремонту, планово-предупредительному ремонту жилищного фонда, а также контроль за соблюдением установленного порядка конкурсного отбора подрядных организаций на выполнение работ по эксплуатации и ремонту жилищного фонда отнесены к полномочиям префекта административного округа. Кроме того, префект контролирует "работу Управ по переданным им в установленном порядке вопросам эксплуатации, текущего и капитального ремонта жилищного фонда". Вместе с тем, ни префектуры, ни районные Управы не имеют в настоящее время договорных отношений с управляющими организациями, заказывающими работы по капитальному ремонту, и с подрядными ремонтно-строительными организациями, выполняющими данные работы.
В настоящее время установлена следующая процедура организации капитального ремонта жилищного фонда, независимо от источников его финансирования:
а) Правительство Москвы утверждает перспективные задания по комплексному и выборочному капитальному ремонту жилищного фонда. На основании этих заданий Управлением городского заказа и Управлением жилищно-коммунального хозяйства и благоустройства по согласованию с префектами административных округов формируются ежегодные плановые задания по городским и районным заказчикам за счет и в пределах имеющихся источников финансирования, включая бюджетные средства. Городские службы заказчика, "подведомственные" Комплексу городского хозяйства, формируют титульные списки объектов на очередной год, которые утверждаются руководителями Управления жилищно-коммунального хозяйства и благоустройства и Управления городского заказа (титульные списки по объектам, находящимся "в ведении" административных округов согласовываются с префектурами). Утвержденные титульные списки объектов направляются заказчиком в префектуру и районную Управу для контроля за ходом работ и участия районных служб заказчика в приемке законченных объектов;
б) районные службы заказчика, "подведомственные" префектурам, формируют титульные списки объектов на очередной год по согласованию с районными Управами и с учетом заключения Государственной жилищной инспекции г.Москвы. Затем данные титульные списки согласуются с различными органами и, в том числе, с Государственной жилищной инспекцией г.Москвы, после чего они утверждаются префектами административных округов. Этот порядок распространяется также и на дома, находящиеся в управлении товариществ собственников жилья.
В настоящее время оплата за энерго-, газо-, тепло-, водоснабжение по показаниям приборов учета является наиболее приемлемым способом расчетов за коммунальные услуги при условии их установки в жилом помещении у каждого конкретного потребителя или на домовых вводах. Оплата коммунальных услуг по нормативам потребления допустима только как временная мера, до установки приборов учета. При этом, величины этих нормативов должны определяться не расчетом потребности потребителей в ресурсах, а с учетом усредненных результатов разовых замеров в домах различных типов с учетом суточных и сезонных колебаний. После установки на всех домовых вводах приборов учета, нормативы потребления коммунальных услуг должны использоваться только для расчета компенсаций (субсидий) по оплате жилищных и коммунальных услуг.
Полное оснащение жилых домов приборами учета позволит выявить и устранить утечки питьевой воды и потери тепловой энергии. Эти меры являются необходимым условием предстоящего введения оплаты коммунальных услуг в размере, обеспечивающем полное возмещение затрат на их предоставление.
Применяется метод централизованного нормирования затрат на оплату труда руководителей, специалистов, служащих и рабочих ДЕЗ и определения их нормативной численности. Кроме того, действует единый порядок определения норматива средств на оплату труда работников ремонтно-эксплуатационных предприятий, независимо от их форм собственности, при заключении договоров на работы по эксплуатации и ремонту жилищного фонда, содержанию придомовых территорий. Определение размера средств, идущих на выплату зарплаты работникам подрядчика, с одной стороны, не входит в компетенцию заказчика и является вмешательством в его хозяйственную деятельность, приводящим к неоправданным затратам труда и увеличению штата работников, с другой, -тормозит формирование рыночной конкурентной среды.