УПОЛНОМОЧЕННЫЙ ПО ПРАВАМ ЧЕЛОВЕКА В САНКТ-ПЕТЕРБУРГЕ
Проблемы Санкт-Петербурга при расселении
и приватизации общежитий
Специальный доклад
Введение
Практика обращений в адрес Уполномоченного по правам человека в Санкт-Петербурге показывает, что одной из наиболее значимых для граждан проблем являются жилищные отношения. На фоне общей жилищной ситуации выделяются определенные сферы, где права граждан в наибольшей мере требуют защиты, требуют оперативного и квалифицированного вмешательства органов государственной власти. Права граждан, проживающих в бывших рабочих общежитиях, несомненно, представляют собой одну из таких сфер.
Проблема эта чрезвычайно многогранна и затрагивает большое количество граждан. В Послании Губернатора Санкт-Петербурга Законодательному Собранию 23.05.2007 она характеризуется следующим образом: "За последние годы 606 общежитий уже переведены в статус жилых домов, осталось 360. Я думаю, вы все хорошо понимаете, что это непростой вопрос, доставшийся нам в наследство. И в первую очередь, очень много сложностей юридического характера". Далее в Послании были сформулированы ключевые направления жилищной политики Санкт-Петербурга до конца 2011 года, в которые вошло и "обеспечение жилищных прав граждан, проживающих в общежитиях".
В данном случае речь идет о вполне законопослушных гражданах, которых наш город приглашал, нуждаясь в их силах и способностях. Они работали на самых трудных, непривлекательных, но необходимых местах, на прославленных питерских заводах и фабриках, и во многом именно благодаря их труду создавался и прирастал промышленный и экономический потенциал города. В итоге эти граждане оказались обманутыми: вместо обещанной возможности по истечении многих лет стать полноправными петербуржцами они находятся под угрозой выселения на улицу.
Проблема бывших рабочих общежитий была заложена пятнадцать лет назад, во времена массовой приватизации государственных предприятий. Принадлежавшие им общежития в одних случаях были приватизированы вместе с жившими там людьми, в других - оставлены городу, в третьих - и вовсе "потеряны". Все три варианта осуществлялись при содействии или, по крайней мере, при попустительстве городской администрации, которая утверждала планы приватизации каждого из предприятий. Но с точки зрения сегодняшней защиты прав проживающих выяснение, "кто виноват", малопродуктивно, потому что сроки исковой давности даже по откровенно незаконным сделкам приватизации истекли. Сейчас городской администрации предстоит решать, "что делать".
Не менее проблематична судьба и неприватизированных общежитий, которые оказались не нужны городу. До сих пор не выполнены требования федерального жилищного законодательства о переводе их в обычный жилищный фонд социального найма со всеми правовыми последствиями - правом на приватизацию жилья, организацией обслуживания на конкурсной основе и т.д. Не секрет, что общежития часто становятся местом проживания незарегистрированных иммигрантов, учет использования жилья в них не налажен, а плату с проживающих кладут в карман коменданты.
Одной из проблем, неразрывно связанных с проблемой бывших рабочих общежитий, является недостаточная правовая урегулированность оснований заключения договоров социального найма. Более того, эта неурегулированность ведет к тому, что граждане, зарегистрированные и проживающие в "обычных" государственных квартирах и комнатах, под надуманными предлогами объявляются не имеющими права на заключение договора социального найма - и выселяются без предоставления другого жилья! Поэтому в настоящем докладе вопросы общежитий и вопросы социального найма рассматриваются в их взаимосвязи.
Настоящий специальный доклад представлен в Законодательное Собрание Санкт-Петербурга в соответствии с пунктом 3 статьи 17 Закона Санкт-Петербурга от 17.12.1997 N 227-77 "Об Уполномоченном по правам человека в Санкт-Петербурге".
В докладе рассматриваются вопросы обеспечения права на жилище граждан, проживающих в помещениях, которые использовались ранее или используются в настоящее время в качестве общежитий государственных учреждений и предприятий, за исключением общежитий, предназначенных для проживания студентов учебных заведений. По итогам доклада предложены два проекта законов Санкт-Петербурга: "О социальном найме жилищного фонда Санкт-Петербурга" и "О внесении изменений в Закон Санкт-Петербурга "О специализированном жилищном фонде Санкт-Петербурга".
В докладе использована информация, полученная Уполномоченным по правам человека в Санкт-Петербурге (далее - Уполномоченный), в том числе обращения граждан, за период с 4 июля 2007 года по 31 марта 2008 года, а также материалы ежегодного доклада Уполномоченного по правам человека в Санкт-Петербурге за 2007 год.
Уполномоченный по правам человека
в Санкт-Петербурге
И.П.Михайлов
1. Правовой статус общежитий
1.1. Жилищный кодекс Российской Федерации о правовых особенностях общежитий
1.1.1. Общежитие как объект
Действующий с 01.03.2008 Жилищный кодекс Российской Федерации (далее - ЖК РФ) существенно ограничивает "сферу существования" общежитий. Согласно ЖК РФ, к жилым помещениям специализированного жилищного фонда (далее - специализированные жилые помещения) относятся:
1) служебные жилые помещения;
2) жилые помещения в общежитиях;
3) жилые помещения маневренного фонда;
4) жилые помещения в домах системы социального обслуживания населения;
5) жилые помещения фонда для временного поселения вынужденных переселенцев;
6) жилые помещения фонда для временного поселения лиц, признанных беженцами;
7) жилые помещения для социальной защиты отдельных категорий граждан.
В качестве специализированных жилых помещений используются жилые помещения государственного и муниципального жилищных фондов. Использование жилого помещения в качестве специализированного жилого помещения допускается только после отнесения такого помещения к специализированному жилищному фонду с соблюдением требований и в порядке, которые установлены Правительством Российской Федерации. Включение жилого помещения в специализированный жилищный фонд с отнесением такого помещения к определенному виду специализированных жилых помещений и исключение жилого помещения из указанного фонда осуществляются на основании решений органа, осуществляющего управление государственным или муниципальным жилищным фондом.
_______________
Согласно статье 14 ЖК РФ, в субъектах Российской Федерации - городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге полномочия органов местного самоуправления в области жилищных отношений осуществляются органами государственной власти субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга, если иное не предусмотрено законами данных субъектов Российской Федерации. Поэтому в данном докладе далее упоминается только государственный жилищный фонд.
Специализированные жилые помещения не подлежат отчуждению, передаче в аренду, внаем, за исключением передачи таких помещений по договорам найма, предусмотренным ЖК РФ.
Под общежития предоставляются специально построенные или переоборудованные для этих целей дома либо части домов. Жилые помещения в общежитиях укомплектовываются мебелью и другими необходимыми для проживания граждан предметами.
В соответствии с п.2 ст.92 ЖК РФ правила, определяющие правовой режим общежитий, распространяются только на жилые помещения, входящие в состав государственного или муниципального жилищных фондов. Поэтому если негосударственное юридическое лицо (например, АО или частный вуз) предоставляет на период работы или учебы своим сотрудникам или студентам жилые помещения, нормы ЖК РФ к ним не применяются, поскольку соответствующие помещения относятся к частному жилищному фонду).
Следует также отметить, что грань между понятием служебного жилого помещения и жилого помещения в общежитии (в случае, если речь идет о предоставлении такого помещения в связи с работой) в ЖК РФ начала стираться. Основное отличие заключается лишь в том, что жилые помещения в общежитиях предоставляются из расчета не менее 6 кв.м на человека (ст.105 ЖК РФ), а служебные жилые помещения предоставляются гражданам в виде отдельной квартиры (ст.104 ЖК РФ). Поэтому законодательство не допускает использования под общежития обычных жилых домов (с планировкой квартир для посемейного заселения) без соответствующей перепланировки и переоборудования. Ведь общежития должны обеспечивать нормальные условия проживания для большого числа лиц, одновременно находящихся на относительно малой площади. Это требует особого подхода к выбору участка и территории общежития, применения соответствующих архитектурно-планировочных и конструктивных решений здания и помещений, соблюдения специальных правил, касающихся оборудования и оснащения общежития, его внутренней отделки, отопления, вентиляции и т.д. Кроме того, в связи с тем, что помещение в общежитии предоставляется временно и у нанимателей нет необходимости надолго обустраивать свой быт, жилые помещения в общежитиях должны укомплектовываться мебелью и другими необходимыми для проживания граждан предметами. Указанное имущество входит в предмет договора найма жилого помещения в общежитии наряду с собственно жилым помещением. Таким образом, общежитие в трактовке нового ЖК РФ по своей сути является своеобразной "гостиницей длительного проживания", предоставляемой на определенный срок и только в связи с отношениями, существующими между гражданином и организацией.
До сего дня не отменено Примерное положение об общежитиях, утвержденное постановлением Совета Министров РСФСР от 11.08.1988 N 328 по согласованию с ВЦСПС и ЦК ВЛКСМ. Согласно этому положению, жилая площадь в общежитии предоставляется рабочим, служащим, студентам, учащимся, а также другим гражданам по совместному решению администрации, профсоюзного комитета и комитета комсомола объединения, предприятия, учреждения, организации или учебного заведения, в ведении которого находится общежитие. На основании принятого решения администрацией выдается ордер на занятие по найму жилой площади в общежитии по установленной форме. При вселении в общежитие ордер сдается администрации общежития. Преимуществом на получение жилой площади в общежитии пользуются граждане, имеющие право на первоочередное и внеочередное получение жилых помещений в домах государственного и общественного жилищного фонда, а также передовики и новаторы производства, другие рабочие и служащие в случаях, установленных решением трудового коллектива.
Вселяемому в общежитие выдается мебель, постельные принадлежности и другой инвентарь. Он должен быть ознакомлен с правилами внутреннего распорядка, правами и обязанностями проживающих в общежитии.
В нынешних условиях остается открытым вопрос о том, какие предприятия, учреждения и организации имеют право поселять своих работников, служащих, учащихся в государственном общежитии? ЖК РФ прямого ответа на этот вопрос не дает. Но по сути государственные общежития должны были бы предоставляться (напрямую, органами государственной власти или их уполномоченными в качестве наймодателей) только работникам государственных (унитарных) предприятий и учреждений. Косвенное подтверждение этому суждению дает Закон Санкт-Петербурга от 28.03.2007 N 125-27 "О порядке предоставления жилых помещений жилищного фонда коммерческого использования Санкт-Петербурга". Этим Законом предусмотрено, в частности, предоставление по договорам аренды жилых помещений коммерческого использования юридическим лицам во временное владение и пользование за плату в целях использования для проживания работников в связи с характером их трудовых отношений. Жилые помещения коммерческого использования по договорам аренды предоставляются юридическим лицам в целях использования для проживания отдельных категорий работников, определенных Правительством Санкт-Петербурга. Таким образом, Закон предусматривает следующую схему: юридическое лицо на платной основе арендует государственное помещение, которое затем по собственному усмотрению использует в качестве общежития для своих работников (учащихся).
1.1.2. Предоставление помещений в общежитиях
Статьей 94 ЖК РФ установлено, что жилые помещения в общежитиях предназначены для временного проживания граждан в период их работы, службы или обучения. Других оснований предоставления общежитий действующий ЖК РФ не предусматривает.
Специализированные жилые помещения, к которым относятся и общежития, предоставляются на основании решений собственников таких помещений (действующих от их имени уполномоченных органов государственной власти) или уполномоченных ими лиц по договорам найма специализированных жилых помещений. Специализированные жилые помещения предоставляются по установленным ЖК РФ основаниям гражданам, не обеспеченным жилыми помещениями в соответствующем населенном пункте.
Договор найма специализированного жилого помещения заключается в письменной форме. Типовые договоры найма специализированных жилых помещений утверждаются Правительством Российской Федерации.
Статьей 105 ЖК РФ установлено, что жилые помещения в общежитиях предоставляются из расчета не менее шести квадратных метров жилой площади на одного человека. Договор найма жилого помещения в общежитии заключается на период трудовых отношений, прохождения службы или обучения. Прекращение трудовых отношений, учебы, а также увольнение со службы является основанием прекращения договора найма жилого помещения в общежитии.
Существенно, что в случае проживания в общежитиях, в отличие от служебного жилья, предметом договора может выступать не только помещение, но и его часть (часть комнаты - "койко-место"), определенная количественными показателями - площадью, исчисляемой в квадратных метрах. В этом случае не приходится говорить о "владении" помещением, поскольку никакого хозяйственного господства над ним гражданин, проживающий в комнате общежития вместе с другими одинокими гражданами, осуществлять не может.
Поскольку, согласно ЖК РФ, типовые договоры найма специализированных жилых помещений утверждаются Правительством РФ, с момента введения в действие ЖК РФ любые типовые договоры найма специализированных помещений, исходящие от иных органов государственной власти, как федеральных, так и региональных, должны были утратить силу.
Правила отнесения жилого помещения к специализированному жилищному фонду и типовые формы договоров найма для каждого вида специализированных помещений утверждены постановлением Правительства Российской Федерации от 26.01.2006 N 42. Что касается общежитий, следует отметить, что форма типового договора предусматривает обязательное указание в нем таких сведений, как:
- реквизиты свидетельства о государственной регистрации права собственности на помещение;
- описание квартиры (комнаты) с указанием точного адреса, общей площади, оснований предоставления (работа, обучение, служба);
- временный характер проживания;
- фамилия, имя, отчество и степень родства каждого члена семьи нанимателя, вселяемого совместно с ним.
Таким образом, помещение (применительно к условиям Санкт-Петербурга) является общежитием только при одновременном соблюдении следующих условий:
1. Помещение является жилым.
2. Помещение находится в государственной собственности; право государственной собственности зарегистрировано в установленном порядке.
3. Решением органа, осуществляющего управление государственным жилищным фондом, помещение отнесено к общежитиям с соблюдением требований и в порядке, которые установлены Правительством Российской Федерации.
4. Помещение предназначено и используется исключительно для временного проживания граждан в период их работы, службы или обучения (и только на этот период), и исключительно в том случае, если указанные граждане не обеспечены жилыми помещениями в соответствующем населенном пункте.
5. Помещение укомплектовано мебелью и другими необходимыми для проживания граждан предметами за счет собственника или уполномоченного им органа.
1.1.3. Расторжение договора найма жилого помещения в общежитии
Согласно статье 101 ЖК РФ, договор найма специализированного жилого помещения по соглашению сторон, а также по инициативе нанимателя может быть расторгнут в любое время.
Договор найма специализированного жилого помещения может быть расторгнут в судебном порядке по требованию наймодателя при неисполнении нанимателем и проживающими совместно с ним членами его семьи обязательств по договору найма специализированного жилого помещения, а также в иных предусмотренных статьей 83 ЖК РФ случаях.
В случаях расторжения или прекращения договоров найма специализированных жилых помещений граждане должны освободить жилые помещения, которые они занимали по данным договорам. В случае отказа освободить такие жилые помещения указанные граждане подлежат выселению в судебном порядке без предоставления других жилых помещений, за исключением случаев, предусмотренных ЖК РФ.
Согласно статье 103 ЖК РФ, не могут быть выселены из жилых помещений в общежитиях без предоставления других жилых помещений не являющиеся нанимателями жилых помещений по договорам социального найма или членами семьи нанимателя жилого помещения по договору социального найма либо собственниками жилых помещений или членами семьи собственника жилого помещения (то есть граждане, не имеющие другого жилья) и состоящие на учете в качестве нуждающихся в жилых помещениях:
1) члены семьи военнослужащих, должностных лиц, сотрудников органов внутренних дел, органов федеральной службы безопасности, таможенных органов Российской Федерации, органов государственной противопожарной службы, органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, учреждений и органов уголовно-исполнительной системы, погибших (умерших) или пропавших без вести при исполнении обязанностей военной службы или служебных обязанностей;
2) пенсионеры по старости;
3) члены семьи работника, которому было предоставлено жилое помещение в общежитии и который умер;
4) инвалиды I или II групп, инвалидность которых наступила вследствие трудового увечья по вине работодателя, инвалиды I или II групп, инвалидность которых наступила вследствие профессионального заболевания в связи с исполнением трудовых обязанностей, инвалиды из числа военнослужащих, ставших инвалидами I или II групп вследствие ранения, контузии или увечья, полученных при исполнении обязанностей военной службы либо вследствие заболевания, связанного с исполнением обязанностей военной службы. Этим гражданам предоставляются другие жилые помещения, которые должны находиться в черте соответствующего населенного пункта.
Статьей 102 ЖК РФ установлено, что переход права собственности на жилое помещение в общежитии, а также передача такого жилого помещения в хозяйственное ведение или оперативное управление другому юридическому лицу влечет за собой прекращение договора найма такого жилого помещения, за исключением случаев, если новый собственник такого жилого помещения или юридическое лицо, которому передано такое жилое помещение, является стороной трудового договора с работником - нанимателем такого жилого помещения. При этом следует учитывать, что "переход права собственности" в данном случае подразумевает только смену конкретного собственника в пределах государственной или муниципальной форм собственности. Это может произойти, например, в случае, когда специализированное жилое помещение переходит из собственности одного субъекта Федерации в собственность другого (или самой Федерации), передается от одного муниципального образования другому, либо смена собственника помещения происходит в результате универсального правопреемства (например, как следствие реорганизации юридического лица - титульного владельца помещения). Однако такой переход права собственности не может быть результатом отчуждения специализированного помещения, поскольку оно прямо запрещено п.3 ст.92 ЖК РФ.
1.2. Эволюция законодательства Российской Федерации об общежитиях
До вступления в силу ЖК РФ правовой статус общежитий и порядок их использования определялся Жилищным кодексом РСФСР (далее - ЖК РСФСР).
