САНКТ-ПЕТЕРБУРГСКИЙ ГОРОДСКОЙ СУД
РЕШЕНИЕ
от 15 июля 2019 года Дело N 3а-100/2019
Санкт-Петербургский городской суд в составе:
председательствующего судьи Белоногого А.В.,
при секретаре Егоровой О.А.,
с участием прокурора Соловьевой В.В.,
рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело N3а-100/2019 по административному исковому заявлению открытого акционерного общества "Аккумуляторная компания "Ригель" (далее ОАО "Аккумуляторная компания "Ригель", общество) о признании недействующими пункта 1 статьи 1 Закона Санкт-Петербурга от 15 марта 2019 года N98-22 "О внесении изменений в Закон Санкт-Петербурга "О зелёных насаждениях общего пользования", пункта 2 статьи 1 указанного закона в части новой редакции схемы 13-6 приложения 9 к Закону Санкт-Петербурга от 8 октября 2007 года N430-85 "О зелёных насаждениях общего пользования",
установил:
Законодательным Собранием Санкт-Петербурга 27 февраля 2019 года принят и 15 марта 2019 года губернатором Санкт-Петербурга подписан Закон Санкт-Петербурга N98-22 "О внесении изменений в Закон Санкт-Петербурга "О зеленых насаждениях общего пользования" (том 1, л.д.13-17).
Указанным законом внесены изменения в Закон Санкт-Петербурга от 19 сентября 2007 года N430-85 "О зеленых насаждениях общего пользования"; в частности, таблица "Перечень территорий зелёных насаждений общего пользования городского значения" Приложения 1 к Закону Санкт-Петербурга "О зеленых насаждениях общего пользования", дополнена позицией 1008-54, в которой указан сквер б/н на территории, ограниченной ул.Профессора Попова и р.Карповкой (NЗНОП 13283) (пункт 1 статьи 1); соответствующие изменения внесены в схему 13-6 территорий зелёных насаждений общего пользования городского значения в границах Петроградского района Санкт-Петербурга (муниципальный округ Чкаловское), являющуюся приложением 3 к Закону "О зеленых насаждениях общего пользования" (пункт 2 статьи 1).
Данный нормативный акт 18 марта 2019 года опубликован на официальном сайте Администрации Санкт-Петербурга http://www.gov.spb.ru; 20 марта 2019 года опубликован на официальном интернет-портале правовой информации http://www.pravo.gov.ru.
Открытое акционерное общество "Аккумуляторная компания "Ригель" обратилось в Санкт-Петербургский городской суд с административным исковым заявлением, в котором просит признать недействующими с даты принятия строку 1008-54 пункта 1 статьи 1 Закона Санкт-Петербурга от 15 марта 2019 года N98-22 "О внесении изменений в Закон Санкт-Петербурга "О зеленых насаждениях общего пользования" и пункт 2 статьи 1 указанного закона в части новой редакции схемы 13-6 приложения 9 к Закону Санкт-Петербурга от 8 октября 2007 года N430-85 "О зеленых насаждениях общего пользования", применительно к скверу б/н между ул.Профессора Попова и р.Карповкой, в той мере, в которой они распространяются на земельный участок, кадастровый номер N... расположенный по адресу: г.Санкт-Петербург, ул.Профессора Попова, д.38, литера А, площадью 31 997 +/- 63 кв.м, земельный участок, кадастровый номер N... расположенный по адресу: г.Санкт-Петербург, ул.Профессора Попова, д.38, литера Р, площадью 9 598 +/- 34 кв.м, земельный участок, кадастровый номер N..., расположенный по адресу: г.Санкт-Петербург, ул.Профессора Попова, д.38, корп.5, площадью 2 242 +/- 17 кв.м, земельный участок, кадастровый номер N..., расположенный по адресу: г.Санкт-Петербург, ул.Профессора Попова, д.38, литера Е, площадью 4 432 +/- 23 кв.м.
В обоснование заявленных требований административный истец указал, что является собственником указанных земельных участков, общей площадью более 4,8 гектар, на которых расположены нежилые здания различного назначения (производственного, административного, складского); вместе с тем, оспариваемыми региональными нормами к территории зелёных насаждений общего пользования отнесён сквер б/н между ул.Профессора Попова и р.Карповкой, образуемый из указанных выше смежных земельных участков.
По мнению административного истца, отнесение принадлежащих ему земельных участков к территориям зелёных насаждений общего пользования городского назначения нарушает его права, поскольку в силу требований законодательства обязует предоставить к ним свободный доступ третьих лиц, что создаёт угрозу утраты владения этими земельными участками, невозможность использования объектов на них; при этом на этих земельных участках располагается режимный объект, на который свободный доступ не осуществляется; за неисполнение обязанности по свободному предоставлению доступа к территории зелёных насаждений существует вероятность привлечения общества к административной ответственности в соответствии со статьёй 31.1 Закона Санкт-Петербурга "Об административных правонарушениях в Санкт-Петербурге".
Также административный истец указал на противоречие оспариваемых норм федеральному и региональному законодательству, поскольку умаляют право собственности истца на земельные участки, которое не может быть ограничено региональным актом субъекта федерации, так как недопустимо отнесение территории частной собственности к территории общего пользования.
Административный истец ссылается и на то, что на территории земельных участков отсутствуют зелёные насаждения; в соответствии с региональным законодательством (Закон Санкт-Петербурга от 28 июня 2010 года N396-88 "О зеленых насаждениях в Санкт-Петербурге") не предусмотрена возможность отнесения к территориям зелёных насаждений общего пользования участков, на которых отсутствуют фактические зелёные насаждения.
При принятии оспариваемого в части нормативного правового акта, по мнению истца, не соблюдена установленная законом процедура инвентаризации территории зелёных насаждений с целью принятия решения о включении территорий этих участков в перечень территорий зелёных насаждений общего пользования; отсутствуют координаты границ территорий, подлежащих включению в территории зелёных насаждений общего пользования городского значения.
В судебное заседание представители административного истца, открытого акционерного общества "Аккумуляторная компания "Ригель", адвокат Перфильева В.Ю., действующая на основании ордера от <дата> и доверенности от <дата>, а также Драбкова О.Л., действующая на основании доверенности от <дата>, явились, на удовлетворении заявленных требований настаивают.
Представители административных ответчиков, Законодательного Собрания Санкт-Петербурга Лыжова Н.А., действующая на основании доверенности от <дата>, губернатора Санкт-Петербурга Градина А.Н., действующая на основании доверенности от <дата>, в судебное заседание явились, просят отказать в удовлетворении требований административного иска, ссылаясь на то, что оспариваемый в части нормативный правовой акт принят в пределах предоставленных представительному органу субъекта федерации компетенции с соблюдением порядка принятия, не противоречит нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу; представили возражения на административный иск (том 2, л.д.3-5, 15-18).
Представитель Законодательного Собрания Санкт-Петербурга, в частности, указал, что оспариваемым законом каких-либо ограничений прав административного истца на принадлежащие ему земельные участки в контексте понятия ограничения, содержащегося в статье 1 Федерального закона "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" не установлено; федеральным законом, в частности частью 2 статьи 209 Гражданского кодекса Российской Федерации, подпунктом 2 пункта 1 статьи 40, пунктами 3 и 4 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации, пунктами 8 и 9 статьи 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации установлены определённые рамки по реализации принадлежащих собственнику прав. Доводы о нарушении порядка принятия оспариваемого нормативного правового акта ввиду не проведения процедуры инвентаризации территорий являются, по мнению представителя административного ответчика, несостоятельными; какие-либо доказательства нарушения прав, свобод и законных интересов истца не представлены.
Выслушав объяснения участников процесса, исследовав материалы дела, заслушав заключение прокурора, полагавшего необходимым удовлетворить административный иск, суд находит заявленные требования подлежащими удовлетворению по следующим основаниям.
В соответствии с пунктом "д" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находится, в том числе, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности.
Согласно части 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации, абзацу 4 статьи 6 Федерального закона от 10 января 2002 года N7-ФЗ "Об охране окружающей среды" к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды, относится принятие законов и иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации в области охраны окружающей среды в соответствии с федеральным законодательством, а также осуществление контроля за их исполнением.
В рамках реализации предоставленных полномочий принят Закон Санкт-Петербурга от 28 июня 2010 года N 396-88 "О зеленых насаждениях в Санкт-Петербурге", из преамбулы которого следует, что он направлен на обеспечение права граждан на благоприятную окружающую среду, обеспечение благоприятных условий жизнедеятельности человека, охрану и защиту зелёного фонда Санкт-Петербурга и регулирует вопросы, связанные с размещением, использованием, воспроизводством, содержанием и учётом зелёных насаждений в Санкт-Петербурге.
Согласно пункту 1 статьи 2 указанного Закона территории зелёных насаждений подразделяются на следующие виды: территории зелёных насаждений общего пользования, территории зелёных насаждений, выполняющих специальные функции, территории защитных лесов, территории зелёных насаждений особо охраняемых природных территорий.
Территориями зелёных насаждений общего пользования являются находящиеся в различных территориальных зонах территории общего пользования, занятые зелёными насаждениями, используемые в рекреационных целях неограниченным кругом лиц.
Перечень территорий зелёных насаждений общего пользования утверждается законом Санкт-Петербурга; включение территорий зелёных насаждений в перечень территорий зелёных насаждений общего пользования, внесение изменений в данный перечень в части границ и площадей территорий зелёных насаждений общего пользования, а также исключение территорий зелёных насаждений из перечня территорий зелёных насаждений общего пользования осуществляется путём внесения изменений в соответствующий закон Санкт-Петербурга (пункты 1 и 4 статьи 15 Закона Санкт-Петербурга от "О зеленых насаждениях в Санкт-Петербурге").
Исходя из изложенного, оспариваемый в части закон Санкт-Петербурга, которым внесены изменения в перечень территорий зелёных насаждений общего пользования, принят Законодательным Собранием Санкт-Петербурга в пределах предоставленных полномочий; опубликован в соответствии с требованиями пункта 2 статьи 3 Закона Санкт-Петербурга от 16 июля 2010 года N 445-112 "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов Санкт-Петербурга".
Кроме того, данный закон принят в трёх чтениях на трёх заседаниях Законодательного Собрания Санкт-Петербурга (12 декабря 2018 года, 21 февраля 2019 года, 27 февраля 2019 года; ко второму чтению подано 11 поправок в установленные сроки, за их пределами - 7 поправок; в третьем чтении поправок не подано; закон принят в целом); что согласуется с процедурой принятия законов субъекта Российской Федерации, установленной пунктами 2 и 4 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 1999 года N184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и статьёй 32 Устава Санкт-Петербурга (том 2, л.д.27-68).
Довод административного истца о нарушении при принятии закона процедуры, установленной статьёй 1, пунктом 4 статьи 6 Закона Санкт-Петербурга "О зеленых насаждениях в Санкт-Петербурге", допускающей возможность отнесения территории к территориям зелёных насаждений общего пользования только по результатам проведения инвентаризации территории зелёных насаждений, не является основанием для признания нормативного правового акта недействующим, поскольку, исходя из части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, в порядке производства по делам об оспаривании нормативных правовых актов такие акты подлежат проверке только на соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, в том числе и применительно к процедуре их принятия, а к таким актам Закон Санкт-Петербурга "О зеленых насаждениях в Санкт-Петербурге" не относится.
По иным основаниям нарушения процедуры принятия оспариваемого в части нормативного правового акта он не оспаривается; таких доводов истцом не заявлено.
Вместе с тем, суд находит доводы истца о противоречии оспариваемых положений нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, обоснованными в связи со следующим.
В силу пункта 12 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации территориями общего пользования являются территории, которыми беспрепятственно пользуется неограниченный круг лиц (в том числе площади, улицы, проезды, набережные, береговые полосы водных объектов общего пользования, скверы, бульвары).
Согласно абзацу 2 статьи 1 постановления Правительства Санкт-Петербурга от 17 января 2014 года N8 "О Правилах охраны и использования территорий зеленых насаждений общего пользования, территорий зеленых насаждений, выполняющих специальные функции, территорий зеленых насаждений ограниченного пользования", под территориями зелёных насаждений понимаются территории зелёных насаждений общего пользования, территории зелёных насаждений, выполняющие специальные функции (в части уличного озеленения), территории зелёных насаждений ограниченного пользования (в части земельных участков, предоставленных в постоянное (бессрочное) пользование санкт-петербургским государственным учреждениям).
Пунктом 12 статьи 85 и пунктом 8 статьи 27 Земельного кодекса Российской Федерации установлен запрет на приватизацию земельных участков общего пользования (в границах территорий общего пользования).
Согласно пунктам 1 и 3 статьи 209 Гражданского кодекса Российской Федерации собственнику принадлежат права владения, пользования и распоряжения своим имуществом; владение, пользование и распоряжение землёй и другими природными ресурсами в той мере, в какой их оборот допускается законом, осуществляются их собственником свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов других лиц.
Анализ приведённых норм федерального законодательства позволяет сделать вывод о том, что к землям общего пользования могут быть отнесены земельные участки, право собственности на которые принадлежит публичным образованиям и к этим землям не могут быть отнесены земли, переданные в частную собственность.
Отнесение земельных участков, находящихся в частной собственности, к территориям общего пользования возможно путём принятия органами государственной власти последовательных градостроительных решений и градостроительной документации, определяющих дальнейшее использование такой территории, их реализацию, в том числе в виде изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд и прекращения права частной собственности на данные земельные участки.
Соответственно, и к территориям зеленых насаждений общего пользования, под которыми, как указывалось, согласно пункту 1 статьи 2 Закона Санкт-Петербурга "О зеленых насаждениях в Санкт-Петербурге" понимаются находящиеся в различных территориальных зонах территории общего пользования, занятые зелёными насаждениями, используемые в рекреационных целях неограниченным кругом лиц, не могут быть отнесены территории, в границах которых находятся земельные участки, находящиеся в частной собственности.
Сторонами не оспорено, что процедура принудительного отчуждения для государственных нужд принадлежащих истцу земельных участков не реализована; каких-либо последовательных градостроительных решений и соответственно градостроительной документации не принято.
Из материалов административного дела следует, что оспариваемым в части законом к территориям зелёных насаждений общего пользования отнесён сквер между ул.Профессора Попова и р.Карповкой (ЗНОП N13283) (том 2, л.д.22-26).
Как следует из схемы 13-6, являющейся Приложением 9 к Закону Санкт-Петербурга 15 марта 2019 года N 98-22 "О внесении изменений в Закон Санкт-Петербурга "О зеленых насаждениях общего пользования" "Территории зелёных насаждений общего пользования городского значения в границах Петроградского района Санкт-Петербурга (муниципальный округ Чкаловское)", в границы территории сквера включены 4 вышеупомянутых земельных участка, собственником которых с 23 апреля 2003 года является ОАО "Аккумуляторная компания "Ригель" (том 1, л.д.18-44, 45-63, 64-72, 73-89).
Согласно выпискам из ЕГРН, указанным земельным участкам установлена категория земель: "земли населённых пунктов"; вид разрешённого использования "для размещения промышленных объектов" (том 1, л.д.18-89).
Таким образом, административный истец, как собственник земельных участков, которые оспариваемым в части региональным актом отнесены к территориям зелёных насаждений общего пользования городского значения, является вовлечённым субъектом в сферу нормативного регулирования этого правового акта, что обуславливает его правовую заинтересованность.
<дата> утверждены градостроительные планы земельных участков N... (на земельный участок с кадастровым номером N...) (том 1, л.д.94-109), N... (на земельный участок с кадастровым номером N... (том 1, л.д.110-125), N... (на земельный участок с кадастровым номером N...) (том 1, л.д.126-139), N... (на земельный участок с кадастровым номером N...) (том 1, л.д.140-159).
В градостроительных планах земельных участков указано, что земельные участки расположены в границах территории общего пользования; в соответствии с частью 4 статьи 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации действие градостроительного регламента не распространяется. В ходе судебного разбирательства не опровергнуто, что включённый в территорию зелёных насаждений городского значения сквер представляет собой совокупность четырёх вышеуказанных земельных участков, принадлежащих истцу, на которых расположены нежилые здания; участки имеют заасфальтированные проезды, проходы, что подтверждается фототаблицей (том 1, л.д.90-92).
Таким образом, на дату принятия оспариваемых норм земельные участки, включённые в границы территории зелёных насаждений общего пользования (ЗНОП N13283), находились в частной собственности истца.
Приведённое правовое регулирование не только противоречит вышеуказанным положениям федерального законодательства, но и не отвечает установленным региональным законодателем критериям отнесения территорий к территориям зелёных насаждений общего пользования, указанным в пункте 1 статьи 2 Закона Санкт-Петербурга "О зеленых насаждениях в Санкт-Петербурге", а также в статье 1 Закона Санкт-Петербурга "О зелёных насаждениях общего пользования", согласно которой территории зелёных насаждений общего пользования являются территориями общего пользования и могут включать земельные участки, находящиеся в собственности Санкт-Петербурга; земельные участки, государственная собственность на которые не разграничена; земельные участки, переданные в собственность внутригородских муниципальных образований Санкт-Петербурга.
Федеральный закон от 17 июля 2009 года N172-ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов" (часть 2 статьи 1), Методика проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утверждённая постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 года N96 (подпункт "и" пункта 3), к коррупциогенным факторам, устанавливающим для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, относит нормативные коллизии - противоречия, в том числе внутренние, между нормами, создающие для государственных органов, органов местного самоуправления или организаций (их должностных лиц) возможность произвольного выбора норм, подлежащих применению в конкретном случае.
В оспариваемых положениях наличествует указанный коррупциогенный фактор, поскольку отнесение земельных участков, находящихся в частной собственности, к территориям зелёных насаждений общего пользования, в то время как тем же нормативным правовым актом, а также пунктом 3 статьи 2 Закона Санкт-Петербурга "О зеленых насаждениях в Санкт-Петербурге", согласно которому правоотношения по созданию, содержанию, использованию, учёту, охране и восстановлению зелёных насаждений, расположенных на земельных участках, находящихся в частной собственности, не подпадают под действие данного закона, такая возможность прямо исключена, свидетельствует о наличии внутренних противоречий между нормами Закона Санкт-Петербурга "О зелёных насаждениях общего пользования", а также Закона Санкт-Петербурга "О зелёных насаждениях в Санкт-Петербурге", порождающих неясность, двусмысленность, несогласованность правового регулирования. В свою очередь, данные правовые последствия допускают неоднозначное толкование содержания положений регионального законодательства, множественность их толкования и носит неопределённый характер.
Несостоятельны доводы Законодательного Собрания Санкт-Петербурга об отсутствии нарушении прав истца как собственника земельных участков, поскольку реализация им составляющих правомочий этого вещного права (права владения, пользования, распоряжения земельными участками) является ограниченной.
Так, пунктами 5, 6 статьи 15 Закона Санкт-Петербурга "О зеленых насаждениях в Санкт-Петербурге" установлено, что на территориях зелёных насаждений общего пользования запрещается предоставление земельных участков для размещения объектов капитального строительства, за исключением случаев размещения объектов зелёных насаждений, строительства, реконструкции, капитального ремонта вестибюлей метро, киосков вентиляционных шахт метрополитена, сооружений инженерных сетей метрополитена, шахт тоннельных канализационных коллекторов, без возведения наземных сооружений. Ограничение использования территорий зелёных насаждений общего пользования, в том числе временное прекращение доступа на указанные территории или их части, допускается только в целях охраны территорий зелёных насаждений, проведения работ по ремонту объектов зелёных насаждений, восстановлению зелёных насаждений, включая ликвидацию последствий природных и техногенных катастроф, а также для проведения в установленном порядке работ по благоустройству и инженерному обеспечению этих территорий.
Таким образом, оспариваемые региональные нормы препятствуют административному истцу осуществлять реализацию права собственности в его триедином правомочии на данные земельные участки, в том числе и при наличии намерения на возведение объектов капитального строительства.
Доводы административного ответчика, Законодательного Собрания Санкт-Петербурга о том, что реального ограничения прав и законных интересов общества оспариваемый нормативный правовой акт не содержит в контексте наличия таких ограничений в нормах федерального законодательства, представляются несостоятельными; действительно, федеральным законодательством установлены разумные пределы реализации вещного права собственности; вместе с тем, федеральный законодатель не предоставляет субъекту федерации право на произвольное и субъективное изменение и дополнение таких ограничений без законных на то оснований. Также формальное не поименование таких ограничений в тексте самого закона, являющегося предметом судебной проверки, ещё не означает их реальное отсутствие в стадии его реализации (правовые последствия).
