МИНИСТЕРСТВО ЭКОНОМИЧЕСКОГО РАЗВИТИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ПИСЬМО
от 11 октября 2013 года N Д17и-904
Разработка и реализация программ комплексного развития приморских территорий и прибрежных акваторий предусмотрена утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 8 декабря 2010 года N 2205-р Стратегией развития морской деятельности Российской Федерации до 2030 года (далее - Стратегия) (п.12 приложения N 1 к Стратегии), которая одной из стратегических целей определяет "переход к комплексному подходу к планированию развития приморских территорий и прибрежных акваторий конкретных побережий страны путем выделения их в отдельный единый объект государственного управления", с вытекающими из нее стратегическими задачами:
- "нормативное правовое обеспечение практики разработки и реализации программ комплексного развития приморских территорий и прибрежных акваторий конкретных побережий страны", предусматривающее разработку "предложений в типовые макеты комплексных стратегий и программ социально-экономического развития субъектов Российской Федерации и программ развития муниципальных образований, обеспечивающих в качестве самостоятельного компонента разработку и реализацию программ комплексного развития приморских территорий и прибрежных акваторий" (ответственный исполнитель - Минэкономразвития России);
- "разработка и реализация программ комплексного развития приморских территорий и прибрежных акваторий в качестве самостоятельного компонента комплексных стратегий и программ социально-экономического развития приморских субъектов Российской Федерации и программ развития приморских муниципальных образований" (ответственные исполнители - субъекты Российской Федерации).
Соответствующие позиции по разработке и реализации программ комплексного развития приморских территорий и прибрежных акваторий включены в механизмы реализации утвержденных распоряжениями Правительства Российской Федерации стратегий социально-экономического развития Северо-Западного, Южного и Уральского федеральных округов на период до 2020 года, в планы мероприятий по реализации стратегий социально-экономического развития упомянутых федеральных округов, утвержденные распоряжениями Правительства Российской Федерации, а также в утвержденную Президентом Российской Федерации Стратегию развития Арктической зоны Российской Федерации и обеспечения национальной безопасности на период до 2020 года (от 8 февраля 2013 года N Пр-232, п.9г).
По результатам проведенной Минэкономразвития России в 2011-2012 годах НИР в рамках мероприятий государственного заказчика-координатора федеральной целевой программы "Мировой океан" были подготовлены предложения по структуре и содержанию упомянутого прибрежно-морского компонента типовых макетов стратегий и программ социально-экономического развития приморских субъектов Российской Федерации и программ развития приморских муниципальных образований, примерному набору целевых индикаторов для мониторинга хода реализации этого компонента, а также проект методических рекомендаций по разработке этого прибрежно-морского компонента. Была проведена апробация разработанных документов в применении к Ленинградской области. Инвентарный номер отчета НИР "Разработка методического обеспечения и рекомендаций по комплексному планированию развития приморских территорий и прибрежных акваторий конкретных побережий страны" (шифр темы 1902-17-11, исполнитель - ФГБОУ ВПО "Российский государственный гидрометеорологический университет") в Федеральном центре по непубликуемым источникам информации Федерального государственного автономного научного учреждения "Центр информационных технологий и систем органов исполнительной власти" Минобрнауки России (далее - ФЦНИИ ФГАНУ "ЦИТиС") N 02201351574.
Доработанные по результатам апробации Методические рекомендации по разработке прибрежно-морского компонента Стратегии социально-экономического развития приморского субъекта Российской Федерации, адаптированные к подготовленному Минрегионом России проекту Методических рекомендаций по разработке Стратегии социально-экономического развития субъекта Российской Федерации, были направлены Минэкономразвития России в Минрегион России (от 4 июня 2013 года N 11112-ОС/Д17и).
Минэкономразвития России направляет доработанную редакцию Методических рекомендаций по разработке прибрежно-морского компонента Стратегии социально-экономического развития приморского субъекта Российской Федерации. Указанный материал также размещен на Интернет-сайте Минэкономразвития России по адресу: www.economy.gov.ru в разделе "Деятельность / Направления / ФЦП, ФАИП и ВЦП / Информационные материалы".
Также Минэкономразвития России в 2012 году была реализована НИР "Разработка инструментария морского акваториального (пространственного) планирования и предложений по его применению на примере Балтийского моря" (шифр темы 1901-17-12, исполнитель - ОАО "Научно-исследовательский и проектный институт по разработке генеральных планов и проектов застройки городов", инвентарный N 02201354432 отчета в ФЦНИИ ФГАНУ "ЦИТиС"). Указанный отчет размещен на Интернет-сайте Минрегиона России по адресу: www.minregion.ru в разделе "Основные направления деятельности / Стратегическое планирование / Территориальное планирование".
Результатом работы стала разработка методических документов и рекомендаций по созданию отечественной нормативной правовой базы в сфере разработки схем морского акваториального (пространственного) планирования как эффективного способа функционального зонирования и стратегической оценки возможностей использования морских акваторий, сопряженных с документами территориального планирования Российской Федерации и стыкующихся с соответствующими документами Евросоюза. Это соответствует поставленной в Стратегии задаче (приложение N 4 "Перспективные пути развития основных видов морской деятельности Российской Федерации", позиция "Управление морским природопользованием").
Директор
Департамента государственных целевых
программ и капитальных вложений
Ю.М.Колочков
Методические рекомендации по разработке прибрежно-морского компонента Стратегии социально-экономического развития приморского субъекта Российской Федерации
Введение
Субъекты Российской Федерации осуществляют развитие своих территорий, прежде всего, используя механизм разработки и реализации стратегий и программ социально-экономического развития. В предыдущих нормативных методических документах, посвященных стратегиям и программам социально-экономического развития субъектов Российской Федерации (Требования к стратегии социально-экономического развития субъекта Российской Федерации, утвержденные приказом Минрегиона России от 27 февраля 2007 года N 14; Типовой макет программы экономического и социального развития субъекта Российской Федерации, утвержденный приказом Минэкономразвития России от 17 июня 2002 года N 170 (утратил силу согласно приказу Минэкономразвития России от 21 декабря 2010 года N 666)), морские отрасли экономики, ресурсы морской среды отдельно не выделялись. Однако в силу особого значения прибрежных зон для развития регионов и страны в целом, специфики эколого-экономических взаимодействий, связанной с наличием акватории, а также усиливающихся конфликтов пользования и природных ограничений развития данных пространств в последние годы в России возникает прибрежное и морское управление как новая сфера государственного управления. При этом прибрежная зона рассматривается как самостоятельный объект управления, и используемые подходы отличаются от управленческих практик, применяемых к континентальным территориям.
Глобальные тенденции таковы, что экономическое значение морей и океанов продолжает возрастать. Однако сложившийся к настоящему времени в стране подход к освоению морской среды, при котором не учитываются взаимосвязи между отдельными отраслями и их влияние на состояние морской среды в целом, является односторонним и не способствует устойчивому развитию регионов. Отсутствие технологий преодоления конфликтности между видами пользования, недостаточное внимание проблемам сохранения качества морской среды на базе экосистемного подхода, рассматривающего эту среду как единое целое, а происходящие в ней процессы во взаимосвязи, снижает эффективность развития отраслей, использующих природные ресурсы морей и океанов. Поэтому при разработке Стратегии социально-экономического развития приморского субъекта Российской Федерации (далее - Стратегия приморского субъекта) в соответствии со Стратегией развития морской деятельности Российской Федерации до 2030 года, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 8 декабря 2010 года N 2205-р, выделяется отдельный прибрежно-морской компонент, рассматривающий приморские территории и прибрежные акватории в рамках самостоятельного единого объекта государственного управления.
В целом, Стратегия социально-экономического развития субъекта Российской Федерации (далее - Стратегия субъекта) должна быть направлена на согласование и взаимную увязку интересов территориального и отраслевого развития, что особенно важно для приморских регионов, где в рамках единого объекта стратегического планирования объединяются приморские территории и прибрежные акватории.
В рамках поставленной задачи, связанной с разработкой методического обеспечения и рекомендаций по комплексному планированию развития приморских территорий и прибрежных акваторий конкретных побережий страны, согласование целей и задач развития морской деятельности с общими целями и задачами социально-экономического развития приморского региона определяет необходимость "вписывания" прибрежно-морского компонента в общее содержание Стратегии приморского субъекта. При подготовке данных Методических рекомендаций в качестве целевого объекта для их учета принимался подготовленный Минрегионом России проект Методических рекомендаций по разработке Стратегии социально-экономического развития субъекта Российской Федерации, что позволит более полно учесть специфику приморских регионов в рамках создания системы государственного стратегического планирования.
Совершенствование управления морским и прибрежным природопользованием является актуальной задачей для повышения эффективности использования потенциала морской деятельности. Необходимость этого определяется задачами инновационного развития приморских регионов Российской Федерации, диверсификации морской деятельности за счет более полного и эффективного использования морских и прибрежных ресурсов и пространств, а также необходимостью разработки превентивных мер по обеспечению сохранения качества морских побережий и акваторий при интенсификации морской и прибрежной хозяйственной деятельности.
Инструментом реализации такого подхода должно стать включение в региональные стратегии и программы социально-экономического развития всех приморских субъектов Российской Федерации и их приморских муниципальных образований специального прибрежно-морского компонента, направленного на обеспечение инноваций и достижение синергии за счет скоординированного развития морской деятельности и ее береговой инфраструктуры. Координация действий, направленных на развитие различных видов морской деятельности, с одной стороны, и создание обеспечивающей эти виды деятельности береговой инфраструктуры, с другой, позволяет преодолеть фрагментарность стратегического планирования социально-экономического развития приморских территорий. Включение прибрежно-морского компонента в стратегии социально-экономического развития приморских регионов в рамках общего процесса государственного стратегического планирования направлено на обеспечение баланса между получением кратковременной сиюминутной экономической выгоды и достижением долговременных целей инновационного развития, определяемых Концепцией долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года.
Для формализации понятия "морская деятельность" будем считать, что в состав гражданской морской деятельности входят:
- морской транспорт, в составе которого выделяются морское судоходство и портовое хозяйство;
- рыбное хозяйство, включающее промышленное рыболовство, искусственное воспроизводство и переработку морских гидробионтов, а также вспомогательные и обслуживающие производства;
- добыча минеральных ресурсов и разведка недр морского дна;
- судостроительная промышленность;
- морская инженерия (гидротехническое строительство, прокладывание трубопроводов, кабелей, берегозащитные мероприятия);
- морская научно-исследовательская деятельность;
- морская туристско-рекреационная сфера, включающая морской туризм, оздоровительную и лечебную деятельность на морских побережьях;
- мероприятия по обеспечению безопасности морской деятельности;
- мероприятия по обеспечению безопасности населения приморских регионов и смягчению последствий от морских стихийных бедствий;
- мероприятия по сохранению морских природных систем и рациональному использованию их ресурсов, защите морской среды от загрязнения;
- подготовка кадров для сферы морской деятельности.
1. Структура и содержание прибрежно-морского компонента Стратегии социально-экономического развития приморского субъекта Российской Федерации
1.1. Общая структура Стратегии социально-экономического развития приморского субъекта Российской Федерации
Как уже отмечалось, прибрежно-морской компонент является составной частью Стратегии приморского субъекта и поэтому должен вписываться в общую методологию разработки Стратегии субъекта, рекомендованную для всех субъектов Российской Федерации. Согласно проекту Методических рекомендаций по разработке Стратегии социально-экономического развития субъекта Российской Федерации, подготовленному Минрегионом России, разработка Стратегии субъекта осуществляется в два этапа. На первом этапе проводится подготовка прогнозно-аналитических материалов Стратегии субъекта, которая осуществляется в нескольких блоках, различающихся назначением и внутренней структурой. В число блоков Стратегии субъекта входят:
- аналитический блок;
- блок целеполагания;
- сценарный блок;
- прогнозный блок;
- блок "Комплекс мер по реализации Стратегии".
Разработка аналитического блока Стратегии субъекта предполагает проведение комплексного анализа социально-экономического развития субъекта Российской Федерации, в ходе которого должно быть определено его место в экономике соответствующего федерального округа и Российской Федерации, выполнены объективная оценка основных показателей социально-экономического развития, а также сравнительные оценки конкурентоспособности и инвестиционной привлекательности субъекта Российской Федерации по сравнению с другими регионами соответствующего федерального округа и Российской Федерации в целом. Содержание остальных блоков следует из их названий. Общие методические подходы для разработки этих блоков представлены в проекте Методических рекомендаций по разработке Стратегии социально-экономического развития субъекта Российской Федерации.
Результаты прогнозно-аналитической стадии являются основой для подготовки документа государственного стратегического планирования "Стратегия социально-экономического развития субъекта Российской Федерации". Согласно проекту Методических рекомендаций по разработке Стратегии социально-экономического развития субъекта Российской Федерации, этот документ состоит из 12 основных разделов и является заключительным этапом процесса разработки Стратегии субъекта, в ходе которого осуществляется обобщение результатов всего комплекса работ, выполненных в рамках подготовки прогнозно-аналитических материалов Стратегии субъекта, представляющих собой ее научное обоснование и являющихся ее неотъемлемой частью.
В случае разработки Стратегии приморского субъекта в процесс на прогнозно-аналитической стадии добавляется разработка прибрежно-морского блока Стратегии. Полученные в ходе его разработки результаты агрегируются в соответствующие разделы собственно Стратегии.
1.2. Принципы формирования прибрежно-морского компонента Стратегии социально-экономического развития приморского субъекта Российской Федерации
Общая схема формирования прибрежно-морского компонента Стратегии приморского субъекта представлена на рисунке 1.
Полученные на прогнозно-аналитической стадии подготовки Стратегии приморского субъекта результаты разработки ее прибрежно-морского блока увязываются с другими блоками Стратегии.
Цели и задачи развития регионального морехозяйственного комплекса, направленные на увеличение вклада морской деятельности в социально-экономическое развитие региона и обеспечение национальных интересов в сфере морской деятельности, увязываются с общей системой целей развития региона в блоке целеполагания.
При разработке сценарного блока Стратегии приморского субъекта учитываются сценарии развития морской деятельности на соответствующих региональных направлениях национальной морской политики Российской Федерации. В качестве внешних прогнозных ориентиров развития приморские субъекты Российской Федерации учитывают положения Стратегии развития морской деятельности Российской Федерации до 2030 года, соответствующие отраслевые стратегии развития.
Рисунок 1. Общая схема формирования прибрежно-морского компонента Стратегии социально-экономического развития приморского субъекта Российской Федерации.
Перечень документов прогнозного характера для приморских субъектов Российской Федерации дополняется прогнозом развития регионального морехозяйственного комплекса. Прогнозные оценки динамики развития регионального морехозяйственного комплекса включаются в модуль отраслевых прогнозов, а территориального развития прибрежно-береговой инфраструктуры - в модуль прогноза территориального развития.
Основные приоритеты функционально-пространственного использования приморских территорий и прибрежных акваторий приморские субъекты Российской Федерации определяют с учетом перспектив развития регионального морехозяйственного комплекса, а также возможности использования потенциала морской деятельности для формирования морехозяйственных территориально-производственных кластеров, зон опережающего и зон территориального развития.
В прогнозном блоке с целью оптимизации использования морских пространств и предотвращения конфликтного использования прибрежной акватории прогноз территориального развития приморских субъектов Российской Федерации должен учитывать результаты функционального зонирования прибрежной акватории, полученные с использованием инструментов морского акваториального (пространственного) планирования.
Сферу рационального природопользования следует дополнить морской составляющей природного комплекса. Для приморских субъектов Российской Федерации особое внимание следует уделить рациональному использованию морских и прибрежных ресурсов, мерам по уменьшению антропогенного воздействия на прибрежную акваторию, решению проблем берегозащиты, сохранения биологического и ландшафтного разнообразия.
В блоке Комплекс мер по реализации стратегии приморские субъекты Российской Федерации предусматривают необходимость разработки самостоятельной программы комплексного развития приморских территорий и прибрежных акваторий согласно Стратегии развития морской деятельности Российской Федерации до 2030 года и соответствующим пунктам планов мероприятий по реализации стратегий социально-экономического развития федеральных округов на период до 2020 года, утвержденных распоряжениями Правительства Российской Федерации. Одним из возможных мероприятий в сфере формирования нормативной правовой базы приморских субъектов Российской Федерации может стать разработка и принятие региональной морской политики действий, направленной на реализацию прибрежно-морского компонента Стратегии приморского субъекта.
Общую систему целевых индикаторов реализации Стратегии приморского субъекта следует дополнить целевыми индикаторами, подготовленными на стадии разработки прибрежно-морского блока и характеризующими развитие региональных морехозяйственных комплексов на основе комплексной оценки вклада морской деятельности в экономику и социальную сферу приморского региона.
Далее, разработанные в прибрежно-морском блоке предложения, рекомендации, прогнозные оценки и сценарии развития регионального морехозяйственного комплекса субъекта Российской Федерации, увязанные с другими блоками Стратегии, агрегируются в соответствующие разделы собственно Стратегии, формируя, таким образом, в совокупности с ее прибрежно-морским блоком, прибрежно-морской компонент Стратегии приморского субъекта, направленный на повышение эффективности использования потенциала морской деятельности в интересах социально-экономического развития приморского субъекта Российской Федерации и достижения целей и задач национальной морской политики.
1.3. Структура прибрежно-морского блока Стратегии социально-экономического развития приморского субъекта Российской Федерации
Как уже отмечалось, основой для формирования прибрежно-морского компонента Стратегии приморского субъекта является разработка на прогнозно-аналитической стадии ее прибрежно-морского блока. Разработка прибрежно-морского блока должна основываться на комплексном межотраслевом подходе и быть направленной на реализацию конкурентных преимуществ приморских территорий, определяемых наличием морских ресурсов в широком смысле этого понятия, а также мультипликативным воздействием морской деятельности на другие виды хозяйственной деятельности. Комплексный подход, в том числе, должен учитывать экосистемный принцип, когда экологические параметры выступают как один из критериев выработки и принятия решений. Использование комплексного подхода при разработке прибрежно-морского блока Стратегии приморского субъекта должно способствовать созданию оптимальной и эффективной пространственно-функциональной структуры регионального морехозяйственного комплекса, формированию зон территориального и акваториального развития, развитию новых видов морской деятельности, реализации целей и задач национальной морской политики.
