ЛЕНИНГРАДСКИЙ ОБЛАСТНОЙ СУД
РЕШЕНИЕ
от 15 февраля 2016 года Дело N 3а-18/2016
ИМЕНЕМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Санкт-Петербург 15 февраля 2016 года
Ленинградский областной суд в составе:
председательствующего - судьи Морозковой Е.Е.,
с участием прокурора-Г.Е.В.,
при секретаре М.,
рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению заместителя прокурора Ленинградской области о признании недействующими со дня вступления решения суда в законную силу пункта 2.6 (в части), пункта 2.6.2 (в части), пункта 6.9 Административного регламента предоставления государственных услуг по предоставлению государственной социальной помощи малоимущим семьям, малоимущим одиноко проживающим гражданам, проживающим на территории Ленинградской области, утвержденного приказом комитета по социальной защите населения Ленинградской области от 27.07.2012 №09,
установил:
пунктом 1 приказа комитета по социальной защите населения Ленинградской области от 27 июля 2012 года №09 «Об утверждении административных регламентов» утвержден Административный регламент предоставления государственной услуги по предоставлению государственной социальной помощи малоимущим семьям, малоимущим одиноко проживающим гражданам, проживающим на территории Ленинградской области (далее-Административный регламент).
В соответствии со ст.8 областного закона Ленинградской области от 11.12.2007 №174-оз «О правовых актах Ленинградской области» приказ комитета по социальной защите населения Ленинградской области от 27.07.2012 №09 с приложениями размещен на официальном интернет-портале Администрации Ленинградской области http://www.lenobl.ru, 15.01.2015, опубликован 29.10.2012 в Вестнике правительства Ленинградской области №96 и является действующим.
В пункте 2.6 Административного регламента предусмотрено, что для назначения государственной социальной помощи заявитель (законный представитель, уполномоченное лицо) представляет заявление с приложениями согласия гражданина на обработку персональных данных (Приложение 3 к настоящему административному регламенту) и следующие документы:
паспорт или иной документ, удостоверяющий личность заявителя;
документы, подтверждающие регистрацию заявителя и членов его семьи по месту жительства или по месту пребывания на территории Ленинградской области.
решение об установлении опеки (попечительства) - при обращении за государственной социальной помощью на лиц, находящихся под опекой (попечительством);
документы, подтверждающие сведения о доходах каждого члена семьи за три последних календарных месяца, предшествующих месяцу обращения за государственной социальной помощью (за исключением документов о получаемых пенсиях и социальных выплатах).
Согласно пункту 2.6.2 Административного регламента к документам, подтверждающим проживание на территории Ленинградской области, относятся:
документы, подтверждающие регистрацию по месту жительства в Ленинградской области (справка формы N 9 действительна в течение 1 месяца со дня ее выдачи);
свидетельства о регистрации по месту пребывания в Ленинградской области всех членов семьи (форма N 3).
Пунктом 6.9 Административного регламента определено, что случаи, в которых ответ на жалобу не дается, отсутствуют.
Заместитель прокурора Ленинградской области обратился в Ленинградский областной суд с административным исковым заявлением(с учетом уточнений от 05.02.2016), в котором просит: признать не действующими со дня вступления решения суда в законную силу: пункт 6.9, пункт 2.6 в части слов «документы, подтверждающие регистрацию по месту жительства или по месту пребывания на территории Ленинградской области», пункт 2.6.2 в части слов «документы, подтверждающие регистрацию по месту жительства в Ленинградской области (справка формы 9 действительна в течение 1 месяца со дня ее выдачи); свидетельства о регистрации по месту пребывания в Ленинградской области всех членов семьи (форма №3)» Административного регламента предоставления государственных услуг по предоставлению государственной социальной помощи малоимущим семьям, малоимущим одиноко проживающим гражданам, проживающим на территории Ленинградской области, утвержденного приказом комитета по социальной защите населения Ленинградской области от 27.07.2012 №09.
В обоснование требований указано, что пункты 2.6 и 2.6.2(в оспариваемой части) Административного регламента необоснованно ограничивают в правах граждан, не имеющих регистрации по месту жительства и месту пребывания в Ленинградской области, так как ни Федеральный закон от 17.07.1999 №178-ФЗ «О государственной социальной помощи», ни областной закон Ленинградской области не содержат в качестве основания для получения государственной социальной помощи наличие регистрации по месту жительства или по месту пребывания на территории Ленинградской области. В силу положений ст.3 Закона Российской Федерации от 25.06.1993 №5242-1 «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации», правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в постановлении от 02.02.1998 №4-П, факт регистрации или отсутствие таковой не может служить основанием ограничения или условием реализации прав и свобод граждан.
Так как Федеральный закон от 27.07.2010 №210-ФЗ не содержит оснований, при наличии которых жалоба подлежит оставлению без ответа, то в указанной части надлежит применять положения Федерального закона от 02.05.2006 №59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», которой содержит такие основания. Следовательно, пункт 6.9 Административного регламента, как не предусматривающий оснований оставления жалобы без ответа, противоречит Федеральному закону от 02.05.2006 №59-ФЗ. В обоснование названного довода прокурор сослался на правовые позиции, закрепленные в Определениях Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации по конкретным делам.
В судебном заседании прокурор Г.Е.В. заявленные требования поддержала в полном объеме по приведенным основаниям.
В письменном возражении по существу административного искового заявления заместитель председателя комитета по социальной защите населения Ленинградской области просил отказать в удовлетворении требований прокурора, ссылаясь на то, что Административный регламент разработан в соответствии с требованиями федерального и областного законодательства в рамках предоставленных полномочий. Ссылка прокурора на Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 02.02.1998 №4-П является необоснованной, так как обращение рассматривалось Конституционным Судом Российской Федерации исходя из действующей на тот период редакции Закона РФ «О праве граждан РФ на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в Российской Федерации». Положения пункта 6.9 Административного регламента не нарушают прав, свобод и законных интересов граждан Российской Федерации.
В судебном заседании представитель комитета по социальной защите населения Ленинградской области Ч.В.М. полагала, что в удовлетворении требований прокурора надлежит отказать по доводам, изложенным в письменном возражении. Представитель отметила, что в настоящее время планируется внесение изменений и дополнений в Административный регламент с учетом правовых позиций прокурора, подготовлен проект нового административного регламента.
Изучив материалы дела, заслушав явившихся лиц, исследовав и оценив представленные доказательства согласно ст.84 КАС РФ в их совокупности, суд приходит к следующему.
В соответствии с пунктом «ж» части 1 статьи 72, частями 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации социальная защита, включая социальное обеспечение находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации; по предметам совместного ведения издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, последние не могут противоречить федеральным законам.
Согласно ст.2 Федерального закона от 17.07.1999 №178-ФЗ «О государственной социальной помощи» (далее-Федеральный закон №178-ФЗ) законодательство о государственной социальной помощи состоит из Федерального закона «О прожиточном минимуме в Российской Федерации», настоящего Федерального закона, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.
В ст.5 Федерального закона №178-ФЗ определено, что органы государственной власти субъектов Российской Федерации принимают законы и иные нормативные правовые акты, определяющие размеры, условия и порядок назначения и выплаты государственной социальной помощи, в том числе на основании социального контракта, малоимущим семьям, малоимущим одиноко проживающим гражданам, реабилитированным лицам и лицам, признанным пострадавшими от политических репрессий, и иным категориям граждан, предусмотренным настоящим Федеральным законом, в соответствии с целями, установленными настоящим Федеральным законом, а также разрабатывают и реализуют государственные региональные программы оказания гражданам, проживающим на территории субъекта Российской Федерации, государственной социальной помощи в виде набора социальных услуг, социальных пособий и субсидий.
Частями 1, 2 статьи 8 Федерального закона №178-ФЗ предусмотрено, что государственная социальная помощь, в том числе на основании социального контракта, назначается решением органа социальной защиты населения по месту жительства либо месту пребывания малоимущей семьи или малоимущего одиноко проживающего гражданина; порядок назначения государственной социальной помощи, оказываемой за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации, а также форма социального контракта устанавливается органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
В силу пункта 24 части 2 статьи 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 №184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации(за исключением субвенций из федерального бюджета) относится решение вопросов социальной поддержки и социального обслуживания малоимущих граждан.
Как следует из пункта 1 статьи 20 Гражданского кодекса Российской Федерации местом жительства признается место, где гражданин постоянно или преимущественно проживает.
Согласно определению, данному в ст.2 Закона РФ от 25.06.1993 №5242-1 «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации»(далее-Закон РФ №5242-1), место жительства - жилой дом, квартира, комната, жилое помещение специализированного жилищного фонда (служебное жилое помещение, жилое помещение в общежитии, жилое помещение маневренного фонда, жилое помещение в доме системы социального обслуживания граждан и другие) либо иное жилое помещение, в которых гражданин постоянно или преимущественно проживает в качестве собственника, по договору найма (поднайма), договору найма специализированного жилого помещения либо на иных основаниях, предусмотренных законодательством Российской Федерации, и в которых он зарегистрирован по месту жительства. Обязанность граждан регистрироваться по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации предусмотрена ч.2 ст.3 Закона РФ №5242-1.
Пунктом 1 статьи 2 Федерального закона от 27.07.2010 №210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» определено, что государственная услуга - это государственная услуга, предоставляемая федеральным органом исполнительной власти, органом государственного внебюджетного фонда, исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, а также органом местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, переданных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации (далее - государственная услуга), - деятельность по реализации функций соответственно федерального органа исполнительной власти, государственного внебюджетного фонда, исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, а также органа местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, переданных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации (далее - органы, предоставляющие государственные услуги), которая осуществляется по запросам заявителей в пределах установленных нормативными правовыми актами Российской Федерации и нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации полномочий органов, предоставляющих государственные услуги.
Из положений ст.ст.12, 13 Федерального закона от 27.07.2010 №210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг»(далее-Федеральный закон №210-ФЗ) следует, что предоставление государственных услуг осуществляется в соответствии с административными регламентами; порядок разработки и утверждения административных регламентов исполнительными органами власти субъектов Российской Федерации устанавливается высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации.
Общие требования к порядку подачи и рассмотрения жалобы в указанной правовой сфере содержатся в главе 2.1 Федерального закона №210-ФЗ. В частности, в ч 4. ст.11.2 Федерального закона №210-ФЗ отражено, что особенности подачи и рассмотрения жалоб на решения и действия (бездействие) органов государственной власти субъектов Российской Федерации и их должностных лиц государственных гражданских служащих органов государственной власти субъектов Российской Федерации устанавливаются нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.
По результатам рассмотрения жалобы может быть принято одно из двух решений: об удовлетворении жалобы или об отказе в удовлетворении жалобы, что прямо предусмотрено ч.7 ст.11.2 Федерального закона №210-ФЗ.
В ч.10 ст.11.2 Федерального закона №210-ФЗ оговорено, что положения настоящего Федерального закона, устанавливающие порядок рассмотрения жалоб на нарушения прав граждан и организаций при предоставлении государственных и муниципальных услуг, не распространяются на отношения, регулируемые Федеральным законом от 02.05.2006 №59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» (далее-Федеральный закон №59-ФЗ).
Федеральным законом №59-ФЗ урегулированы правоотношения, связанные с реализацией гражданином Российской Федерации закрепленного за ним Конституцией Российской Федерации права на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления, а также установлен порядок рассмотрения обращений граждан государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами (ч.1 ст.1 Федерального закона №59-ФЗ). В ч.2 названной федеральной нормы оговорено, что установленный настоящим Федеральным законом порядок рассмотрения обращений граждан распространяется на все обращения граждан, за исключением обращений, которые подлежат рассмотрению в порядке, установленном конституционными законами и иными федеральными законами.
Статьей 11 Федерального закона №59-ФЗ установлен порядок рассмотрения отдельных обращений и предусмотрена, в том числе возможность оставления обращения без ответа по существу, отказа в направлении ответа, отказа в продолжении переписки (части 1, 3, 4, 5, 6 федеральной нормы).
В целях реализации на территории Ленинградской области Федерального закона №178-ФЗ принят областной закон Ленинградской области от 27.12.2013 №108-оз «О государственной социальной помощи в Ленинградской области» (далее-областной закон №108-оз).
В соответствии с настоящим областным законом право на получение государственной социальной помощи, имеют в том числе, малоимущие семьи, малоимущие одиноко проживающие граждане (ст.1 областного закона №108-оз).
Статьей 3 областного закона №108-оз определены полномочия правительства Ленинградской области в данной сфере, а именно правительство Ленинградской области: определяет условия, порядок назначения и выплаты государственной социальной помощи, в том числе на основании социального контракта; определяет уполномоченные органы исполнительной власти Ленинградской области по реализации Федерального закона и настоящего областного закона.
Пунктом 2 постановления правительства Ленинградской области от 24.03.2010 №65 утверждено Положение об условиях, порядке назначения и выплаты государственной социальной помощи, а также порядке проведения мониторинга оказания государственной социальной помощи на основании социального контракта(далее-Положение).
Разделом 1 Положения предусмотрено, что настоящее Положение определяет условия, порядок назначения и выплаты государственной социальной помощи, в том числе и малоимущим семьям, малоимущим одиноко проживающим гражданам.
Перечень документов, необходимых для назначения государственной социальной помощи содержится в пункте 2.3 Положения. В частности, для назначения государственной социальной помощи надлежит представлять документы, подтверждающие регистрацию заявителя и членов его семьи по месту жительства или месту пребывания на территории Ленинградской области.
В силу пункта 1.5 Порядка разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций (предоставлении государственных услуг) в Ленинградской области, утвержденного постановлением высшего исполнительного органа государственной власти Ленинградской области - правительства Ленинградской области от 05.03.2011 №42(далее-Порядок), административные регламенты по отдельным государственным полномочиям Российской Федерации, которые осуществляются органами исполнительной власти Ленинградской области, в том числе с участием органов местного самоуправления, в соответствии с федеральными законами и /или иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, утверждаются приказами органов исполнительной власти Ленинградской области, к компетенции которых отнесено исполнение соответствующих государственных функций (предоставление государственных услуг), если иное не предусмотрено федеральными законами.
Подпунктом 6 пункта 3.4 Порядка предусмотрено, что раздел «Стандарт предоставления государственной услуги» должен содержать в том числе подраздел, устанавливающий исчерпывающий перечень документов, необходимых в соответствии с законодательными или иными нормативными правовыми актами для предоставления государственной услуги, подлежащих представлению заявителем.
Раздел, регламентирующий досудебный (внесудебный) порядок обжалования решений и действий(бездействия) органа (организации), предоставляющего (предоставляющей) государственную услугу, а также должностных лиц, государственных, муниципальных служащих, должен содержать подраздел, устанавливающий, в том числе, исчерпывающий перечень случаев, в которых ответ на жалобу не дается (подпункт 7 п.2.7, подпункт 7 пункта 3.14 Порядка).
Согласно пункту 3 статьи 2 областного закона Ленинградской области от 30.12.2005 №130-оз «О наделении органов местного самоуправления муниципальных образований Ленинградской области отдельными государственными полномочиями Российской Федерации, переданными органам государственной власти Ленинградской области, и отдельными государственными полномочиями Ленинградской области в сфере социальной защиты населения"(далее-областной закон №130-оз) органы местного самоуправления наделены государственными полномочиями по назначению государственной социальной помощи.
Подпунктами 3.2, 3.3 Положения о комитете по социальной защите населения Ленинградской области(утверждено постановлением правительства Ленинградской области от 25.12.2007 №37) к компетенции комитета по социальной защите населения Ленинградской области отнесено: принятие нормативных правовых актов Ленинградской области в форме приказом комитета; издание в пределах своей компетенции нормативных правовых актов по вопросам осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, в том числе разработка и утверждение административных регламентов исполнения государственных функций (предоставления государственных слуг) органами местного самоуправления при осуществлении органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий в сфере социальной защиты населения, переданных в соответствии с областным законом №130-оз.
Таким образом, комитет социальной защиты населения Ленинградской области, являясь отраслевым органом исполнительной власти Ленинградской области, в с полномочиями, предоставленными ст.5 Федерального закона №178-ФЗ, областными законами №№130-оз, 108-оз, пунктами 3.2, 3.3 Положения о комитете по социальной защите населения Ленинградской области в порядке, предусмотренном ст.ст.12, 13 Федерального закона №210-ФЗ, Порядком разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций (предоставления государственных услуг) в Ленинградской области(утвержденным постановлением правительства Ленинградской области от 05.03.2011 №42), пунктом 1 приказа от 27.07.2012 №09 утвердил Административный регламент предоставления государственной услуги по предоставлению государственной социальной помощи малоимущим семьям, малоимущим одиноко проживающим гражданам, проживающим на территории Ленинградской области.
Полномочия комитета по социальной защите населения Ленинградской области по утверждению названного Административного регламента прокурором не оспариваются.
Сравнительный анализ положений ст.5, ч.ч.1, 2 ст.8 Федерального закона №178-ФЗ, ст.20 ГК РФ, ст.ст.2, 3 Закона РФ №5242-1 и оспариваемых положений п.п.2.6, 2.6.2 Административного регламента показывает, что приведенные оспариваемые положения Административного регламента противоречат федеральному законодательству, так как содержат ограничительное условие, предусматривающее в качестве одного из обязательных условий для предоставления государственной социальной помощи малоимущим семьям, малоимущим одиноко проживающим гражданам, проживающим в Ленинградской области, представление документов о регистрации по месту жительства или по месту пребывания на территории Ленинградской области, тогда как регистрация гражданина органами регистрационного учета является безусловно основным, но не единственным законным подтверждением постоянного проживания гражданина на территории субъекта Российской Федерации. Так, факт постоянного проживания гражданина на территории субъекта Российской Федерации как основание признания его жителем данного территориального образования, на которого распространяется законодательство субъекта Российской Федерации, может быть установлен судом общей юрисдикции.
