Проект федерального закона "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части предупреждения чрезвычайных ситуаций" (далее - законопроект) направлен на совершенствование системы обеспечения защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера (далее - ЧС) и обеспечение безопасности на морском транспорте.
Законопроектом предусматривается устранение системной ошибки в правовом регулировании обеспечения безопасности, защиты жизни и здоровья людей, в результате которой в последние десятилетия из под сферы правового регулирования данных отношений были исключены вопросы регулирования прогнозирования и предупреждения возникновения ЧС и меры профилактического характера.
Мониторинг законодательства, регламентирующего предупреждение ЧС и ликвидацию их последствий, включая и влияние опасных природных явлений, проведенный по итогам ЧС в Краснодарском крае и на Дальнем Востоке, выявил фактическое ориентирование Федерального закона от 21.12.94 N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" в основном только на действия по ликвидации ЧС, показал наличие отдельных несоответствий в правовых актах, требующих исправления и позволил определить пути совершенствования законодательства с учетом применения прогнозирования в широком понимании этого слова и определения приоритета предупредительных мер для исключения или минимизации последствий ЧС.
В частности, в актах законодательства, регламентирующего деятельность морского транспорта, в том числе - деятельность морских портов, практически не отражены положения, обеспечивающие реализацию требований федеральных законов от 21.12.94 N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" и от 21.12.94 N 69-ФЗ "О пожарной безопасности".
В ст.12 Федерального закона от 21.12.94 N 69-ФЗ "О пожарной безопасности" названия морских и речных транспортных средств не соответствует современному законодательству в области морского и внутреннего водного транспорта.
Статьи 34 и 37 Федерального закона "О пожарной безопасности" определяют права и обязанности граждан и организаций в области пожарной безопасности в части установления причин и обстоятельств пожаров, но вопросы ведения статистического учета причин пожаров в требованиях указанного Федерального закона не сформулированы.
Предметом регулирования Федерального закона Российской Федерации от 08.11.2007 N 261-ФЗ "О морских портах в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Закон о портах) является, в том числе, порядок осуществления деятельности в морском порту, однако ряд вопросов деятельности в морском порту в целях предупреждения ЧС в этом Федеральном законе не отражен.
Законом о портах и Кодексом торгового мореплавания Российской Федерации установлены функции и обязанности капитана морского порта по предупреждению ЧС и ликвидации пожаров на судах в морском порту, обеспечению безопасности плавания и стоянки судов в акватории морского порта и на подходах к нему. Однако в основных нормативных актах, обеспечивающих реализацию указанных функций и обязанностей капитана морского порта - Общих правилах плавания и стоянки судов в морских портах и на подходах к ним и Обязательных постановлениях в морском порту -указанные вопросы отражены не в полном объеме, что не позволяет капитанам морских портов эффективно реализовывать свои полномочия в вопросах предупреждения и ликвидации ЧС в морском порту.
На безопасность деятельности предприятий и организаций, безопасность плавания и стоянки судов в морском порту может оказать практически любая чрезвычайная ситуация на территории и акватории морского порта, что требует дополнительных правовых инструментов и более четкой регламентации для реализации выполнения капитаном морского порта своих прав и обязанностей.
В соответствии с Федеральным законом от 21.12.94 N 69-ФЗ "О пожарной безопасности" к нормативным документам по пожарной безопасности относятся национальные стандарты, своды правил, содержащие требования пожарной безопасности (нормы и правила), правила пожарной безопасности, а также действовавшие до дня вступления в силу соответствующих технических регламентов нормы пожарной безопасности, стандарты, инструкции и иные документы, содержащие требования пожарной безопасности. Исключение Минтрансом России из существовавших нормативных актов (Общих правил плавания и стоянки судов в морских портах и на подходах к ним, Обязательных постановлений в морском порту и др.) требований пожарной безопасности не соответствует положениям указанного Федерального закона.
Предупреждение ЧС, включая вопросы влияния опасных природных явлений и ликвидации пожаров на судах и объектах в морских портах, в целях реализации функций и обязанностей капитана морского порта не покрываются действующими функциональными и территориальными подсистемами Единой системы ЧС. Кроме того, имеющиеся функциональные подсистемы Росморречфлота не отражают в полной мере весь спектр чрезвычайных ситуаций, которые могут происходить на судах в морских портах.
Постановлением Правительства Российской Федерации от 30.12.2003 N 794 "О единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций" предусмотрено создание функциональных подсистем единой государственной системы предупреждения и ликвидации ЧС, направленных на предупреждение и ликвидацию ЧС в морской сфере деятельности. Однако действующие подсистемы не учитывают специфику деятельности морских портов, необходимость оперативных действий и координации деятельности предприятий и организаций, работающих в морских портах, а также существовавшие ранее нормы предупреждения ЧС в них.
Согласно действующему законодательству вопросы тушения пожаров на судах и морских объектах выходят за рамки функциональной подсистемы Федеральной противопожарной службы (ФПС МЧС России). Морская акватория не входит в зону ответственности территориальных, региональных и межрегиональных структур ФПС МЧС России, а морские суда и объекты не являются особо ценными объектами культурного наследия России.
В соответствии с пунктом 2 статьи 26.3 Федерального закона Российской Федерации от 06.10.99 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" к компетенции органов государственной власти субъектов Российской Федерации отнесены вопросы предупреждения и ликвидации ЧС межмуниципального и регионального уровней на территории субъектов Российской Федерации. Полномочия субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в вопросах предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций во внутренних морских водах, в том числе в морских портах и на подходах к ним, ограничены. Территориальные подсистемы Единой системы ЧС субъектов Российской Федерации предназначены для ликвидации ЧС на береговых объектах на территории соответствующего субъекта Российской Федерации, и не обладают силами и средствами, предназначенными для борьбы с пожарами на судах в акваториях морских портов.
В соответствии с частью 5 статьи 6 Федерального закона Российской Федерации от 21.12.94 N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" порядок обеспечения населения, федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и организаций информацией в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций устанавливается законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации. В соответствии с частью 4 статьи 7 этого Федерального закона ликвидация ЧС осуществляется силами и средствами организаций, органов местного самоуправления, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, на территориях которых сложилась чрезвычайная ситуация. При недостаточности указанных сил и средств для ликвидации ЧС в морских портах и привлечения сил и средств федеральных органов исполнительной власти требуется определение порядка их привлечения. Указанный порядок привлечения сил и средств федеральных органов исполнительной власти может быть определен в Общих правилах плавания и стоянки судов в морских портах и на подходах к ним и Обязательных постановлениях в морском порту.
Исходя из вышеизложенного, следует констатировать, что требования действующего законодательства о предупреждении ЧС и пожарной безопасности не учитывают особенностей деятельности в морских портах.
С целью исключения и (или) минимизации последствий опасных природных явлений в законопроекте предлагается внесение изменений в законодательство, регламентирующее защиту населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера и в законодательство в области регулирования деятельности в морских портов на основании практики деятельности по предупреждению и ликвидации ЧС на морском транспорте.
В законопроекте предлагается внесение изменений в статьи 4_1, 7, 10, 11, 13-17, 19, 24 и 25 Федерального закона от 21.12.94 N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера", направленных на восполнение правового пробела в регулировании предупреждения ЧС на основе применения прогнозирования и предупредительных мер по возможным направлениям возникновения ЧС.
В частности, в статью 4_1 вводится норма, позволяющая определять соответствующим федеральным законом порядок введения режима повышенной готовности или ЧС для морских и речных портов как критически важных объектов морского и речного транспорта.
Законопроектом также уточняются:
основные принципы защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций в части предотвращения ЧС и ликвидации их последствий;
полномочия Правительства Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, обязанности федеральных органов исполнительной власти, обязанности организаций и полномочия общественных объединений в области защиты населения и территорий от ЧС.
Кроме того, предусматривается законодательное закрепление возможности привлечения Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск и воинских формирований, сил и средств органов внутренних дел для предупреждения ЧС и ликвидации их последствий.
В Федеральный закон от 21.12.94 N 69-ФЗ "О пожарной безопасности" предлагается внести уточнения в части предупреждения ЧС на основе анализа и учета причин и последствий ЧС в статьи 3, 12, 16, 21 и 27, а также исправить отдельные несоответствия.
В Законе о портах законопроектом предусматривается внесение изменений в статьи 7-9, 11, 13-15, направленных на: устранение отдельных несоответствий (относительно исключенного ранее из законодательства понятия "портовые власти"); учет прогнозирования угроз возникновения ЧС в предупреждении и борьбе с ними; уточнение функций капитана морского порта; обеспечение реализации в Общих правилах плавания и стоянки судов в морских портах и на подходах к ним и в Обязательных постановлениях в порту требований, вытекающих из положений законодательства о предупреждении ЧС.
Выделение вопросов прогнозирования и предупреждения ЧС в широком понимании этих слов в качестве основных задач государственной системы предупреждения и ликвидации ЧС позволит Правительству Российской Федерации внести необходимые изменения в порядок выполнения задач взаимодействия основных элементов системы предупреждения и ликвидации ЧС, что, в свою очередь, повысит эффективность всей системы.
Перенос акцентов на качественное прогнозирование по всем возможным направлениям возникновения ЧС, сосредоточение внимания на их предупреждении и принятие соответствующих мер в соответствии с предлагаемыми изменениями законодательства позволит значительно сократить потери бюджета на ликвидацию ЧС и их последствий.