ПРАВИТЕЛЬСТВО РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
РАСПОРЯЖЕНИЕ
от 29 декабря 2014 года N 2765-р
[Об утверждении Концепции Федеральной целевой программы развития образования на 2016-2020 годы]
1. Утвердить прилагаемую Концепцию Федеральной целевой программы развития образования на 2016-2020 годы.
2. Определить:
государственным заказчиком - координатором Федеральной целевой программы развития образования на 2016-2020 годы (далее - Программа) - Минобрнауки России;
государственными заказчиками Программы - Минобрнауки России и Рособрнадзор.
3. Установить, что предельный (прогнозный) объем финансирования Программы за счет средств федерального бюджета составляет 88365,73 млн. рублей, в том числе субсидии - 5433,99 млн. рублей (в ценах соответствующих лет).
4. Минобрнауки России обеспечить разработку проекта Программы и внесение его в установленном порядке в Правительство Российской Федерации.
Председатель Правительства
Российской Федерации
Д.Медведев
УТВЕРЖДЕНА
распоряжением Правительства
Российской Федерации
от 29 декабря 2014 года N 2765-р
Концепция Федеральной целевой программы развития образования на 2016-2020 годы
I. Обоснование соответствия решаемой проблемы и целей Программы приоритетным задачам социально-экономического развития Российской Федерации
В настоящее время в Российской Федерации сформирован и реализуется комплекс стратегических задач, направленных на развитие образования. Приоритетные направления государственной политики в области развития образования определяются нормами Федерального закона "Об образовании в Российской Федерации", Указа Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года N 599 "О мерах по реализации государственной политики в области образования и науки", Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2008 года N 1662-р, Основных направлений деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2018 года, утвержденных Председателем Правительства Российской Федерации Д.А.Медведевым 31 января 2013 года.
В Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2008 года N 1662-р (далее - Концепция долгосрочного социально-экономического развития), отмечено, что возрастание роли человеческого капитала является одним из основных факторов экономического развития.
В прогнозе долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2030 года, разработанном Министерством экономического развития Российской Федерации, предусмотрена необходимость формирования гибкой и диверсифицированной системы профессионального образования, отвечающей требованиям рынка труда и потребностям инновационной экономики как в части образовательных программ, так и в части условий и материально-технического оснащения процесса обучения.
В Федеральном законе "Об образовании в Российской Федерации" в качестве одной из основных задач регулирования отношений в сфере образования устанавливается необходимость создания условий для свободного функционирования и развития системы образования Российской Федерации.
Именно такие условия для дальнейшего поступательного развития образования создает Федеральная целевая программа развития образования на 2016-2020 годы (далее - Программа). Программа устанавливает наиболее приоритетные институциональные элементы образовательной сферы, в которых возможно наиболее эффективное и результативное использование финансовых ресурсов для достижения целей и решения задач социально-экономического развития Российской Федерации. При этом Программа не только определяет приоритетные "точки роста", но и определяет конкретные механизмы участия субъектов образовательной деятельности в реализации приоритетных направлений развития образования.
В соответствии с законодательством в области образования и в интересах государственного управления системой образования в Российской Федерации принята и реализуется государственная программа Российской Федерации "Развитие образования" на 2013-2020 годы, утвержденная постановлением Правительства Российской Федерации от 15 апреля 2014 года N 295 "Об утверждении государственной программы Российской Федерации "Развитие образования" на 2013-2020 годы" (далее - государственная программа). Стратегические цели и задачи развития системы образования определены в государственной программе. Вместе с тем не все мероприятия, направленные на достижение целей и задач государственной программы на уровне конкретных образовательных организаций, муниципалитетов и регионов, обеспечены на сегодняшний день финансовыми и организационно-экономическими механизмами.
Федеральная целевая программа развития образования на 2011-2015 годы, утвержденная постановлением Правительства Российской Федерации от 7 февраля 2011 года N 61 "О Федеральной целевой программе развития образования на 2011-2015 годы", завершается в 2015 году (далее - Программа на 2011-2015 годы). В механизме государственного управления системой образования может быть утрачен важнейший инструмент - проектно-целевой подход, который обеспечивает достижение целей и показателей стратегических документов, определяющих развитие отрасли образования на период до 2020 года. С помощью набора комплексных проектов, связанных по целям и задачам и позволяющих реализовать перспективные прорывные разработки по созданию и внедрению передовых моделей, программ, технологий и решений в области образования, Программа станет инструментом достижения указанных целевых показателей. В рамках Программы могут быть реализованы комплексные проекты, которые включают разработку моделей для решения задач федеральной образовательной политики на уровне образовательных организаций, муниципалитетов, регионов, апробацию этих моделей и их распространение на все образовательные организации, муниципалитеты и регионы.
Предлагаемая к реализации Программа ориентирована на наиболее проблемные зоны системы образования, которые в ближайшее время могут оказать значительное стагнационное воздействие на процессы модернизации, реализуемые в рамках Программы на 2011-2015 годы. В частности, из-за повышения требований к педагогическим кадрам в связи с принятием профессиональных стандартов и усложнением социокультурной образовательной среды, связанной с динамичным развитием науки и технологий, усиливается потребность в педагогических кадрах, способных решать задачи модернизации на всех уровнях образования. При этом в ближайшей перспективе будет увеличиваться дисбаланс между потребностью сферы образования в указанных педагогических работниках и реальной возможностью их подготовки и привлечения к педагогической деятельности, будет усугубляться проблема нехватки объектов социальной и инфраструктурной направленности для повышения конкурентоспособности российского образования. Отсутствие механизмов и моделей взаимодействия в государственно-частном партнерстве сферы образования, бизнес-сообществах и образовательных организациях не позволит в полной мере решить проблему всеобщей доступности качественного образования.
В рамках Программы должны быть решены задачи достижения высокого стандарта качества содержания и технологий для всех видов образования - профессионального (включая высшее), общего и дополнительного, а также достижения качественно нового уровня развития молодежной политики, повышения доступности программ социализации детей и молодежи для успешного вовлечения их в социальную практику. Решение указанных задач одновременно позволит в полном объеме реализовать основные направления федеральной государственной политики в сфере образования в 2016-2020 годы, определенные в Федеральном законе "Об образовании в Российской Федерации" и Концепции долгосрочного социально-экономического развития.
Кроме того, необходимость Программы как инструмента эффективной реализации заявленной государственной образовательной политики продиктована следующими факторами конституционно-правового и системно-методологического характера:
наличие правовой основы в виде положений статьи 13 Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации";
механизм Программы позволяет выполнять в полной мере необходимые мероприятия на всех уровнях системы образования (федеральном, региональном, муниципальном и институциональном), обеспечивая при этом сохранение и развитие единого образовательного пространства;
актуальность и целесообразность нового облика системы образования как системы, создающей условия, возможности и опции для личностного и профессионального развития при гарантии их качества. Личностно ориентированная модель образования, учитывающая внешние вызовы и тенденции, и соответствующая ей структура Программы позволят существенно повысить конкурентоспособность личности, образовательных институтов и в конечном итоге экономики и государства.
Предлагаемая к реализации Программа содержит ряд комплексных задач, которые выступают как цементирующие основы для скрепления уровней и видов образования в единое целостное здание современного конкурентоспособного образования, выступающего основой формирования личности, человеческого капитала как важнейшего фактора поступательного развития российского общества, государства и экономики.
При этом целью Программы является обеспечение условий для эффективного развития российского образования, направленного на формирование конкурентоспособного человеческого потенциала. Указанная цель достигается за счет реализации следующих задач:
в рамках задачи создания и распространения структурных и технологических инноваций в профессиональном образовании, обеспечивающих высокую мобильность современной экономики, предполагается создание условий для профессионального развития, в том числе с использованием ранее созданных инфраструктурных элементов - межрегиональных отраслевых ресурсных центров, межрегиональных центров прикладных квалификаций, центров оценки сертификации квалификаций и других, новых нормативных возможностей дополнительного профессионального образования, корректировки перечня направлений подготовки, специальностей и профессий. Указанная задача направлена на инновационное развитие модели деятельности вуза, кардинальное совершенствование модели обучения по программам аспирантуры и магистратуры, модернизацию образовательных программ, технологий и содержания образовательного процесса на всех уровнях профессионального образования через внедрение новых вариативных образовательных программ на основе индивидуализации образовательных траекторий с учетом личностных свойств, интересов и потребностей обучающегося, а также на внедрение в профессиональную образовательную среду технологий проектного обучения;
в рамках задачи развития современных механизмов, содержания и технологий общего и дополнительного образования предполагается выполнение комплекса мер по использованию ранее разработанных и внедренных федеральных государственных образовательных стандартов, включая их методическое обеспечение и программы повышения квалификации преподавательского состава. В рамках реализации указанной задачи будут сформированы новое содержание общего (включая дошкольное) образования и технологии обучения по общеобразовательным программам, а также оказана методическая и инновационная поддержка развитию образовательных систем дошкольного образования, дополнительного образования детей;
в рамках задачи популяризации среди детей и молодежи научно-образовательной и творческой деятельности, выявление талантливой молодежи предполагается предоставление опций и создание условий для личностного развития детей и молодежи. В предыдущие годы был сформирован содержательный, организационный, регламентирующий базис, в том числе приняты новые федеральные государственные образовательные стандарты, разработаны новые учебно-методические материалы, созданы базовые условия для поддержки талантливых детей, инклюзивного обучения детей с ограниченными возможностями здоровья и другие. Но сегодня требуется кардинальное и масштабное развитие компетенций педагогических кадров, системные меры по повышению социальной направленности (ответственности) системы образования, в том числе за счет создания и реализации программ формирования у молодого поколения культуры здорового и безопасного образа жизни, развития творческих способностей и активной гражданской позиции.
В целях создания инфраструктуры, обеспечивающей условия для обучения и подготовки кадров для современной экономики, важнейшими задачами являются создание инфраструктуры, обеспечивающей доступность образования независимо от места проживания обучающихся, подготовка и закрепление в образовании и науке научно-педагогических кадров, а также повышение конкурентоспособности российского образования. В Программе эти задачи имеют целевое назначение, органично дополняющее мероприятия, предусмотренные по каждой из задач и логично продолжающие ранее начатое развитие инфраструктуры. Учитывая направления реализации Программы, ориентированные:
на повышение конкурентоспособности образовательных организаций и системы образования в целом, в том числе международной;
на необходимость обновления кадрового потенциала преподавательского и административного состава;
на обеспечение реализации индивидуальных траекторий обучающихся и их участия в территориально-распределенных сетевых образовательных программах;
на социальную ориентированность мероприятий, связанных с обеспеченностью доступа детей с ограниченными возможностями здоровья или детей и молодежи из социально слабозащищенных групп населения к получению общего, профессионального и дополнительного образования, в том числе в образовательных организациях, расположенных в различных городах страны.
Решение поставленных задач будет реализовано через улучшение материально-технической базы образовательных организаций.
В рамках задачи формирования востребованной системы оценки качества образования и образовательных результатов будет обеспечено формирование качественно нового отношения обучающихся и образовательных организаций к качеству образования и получаемым по его итогам компетенциям, процедурам и механизмам их измерения и оценки. В рамках Программы в этой связи будет создана национально-региональная система независимого мониторинга и оценки качества образования на всех его уровнях. Предполагается обеспечить создание новых инструментов и оценочных процедур (включая международные исследования качества) как в общем, так и в профессиональном образовании.
Программа строится на базе сформированных инфраструктурных, организационных и методических результатов и эффектов, достигнутых в 2011-2015 годах, и развивает их в интересах общества.
Таким образом, цель и задачи Программы, учитывая сроки ее реализации в 2016-2020 годы, соответствуют Концепции долгосрочного социально-экономического развития и государственной программе.
II. Обоснование целесообразности решения проблемы программно-целевым методом
В настоящий момент в Российской Федерации осуществляется интенсивное внедрение программно-целевых методов управления государственными программами и проектами. В прошедший период внедрение указанных инструментов осуществлялось в различных форматах (федеральные и ведомственные целевые программы, приоритетные национальные проекты, проекты Комиссии при Президенте Российской Федерации по модернизации и технологическому развитию экономики России, государственные программы Российской Федерации, "дорожные карты").
В настоящее время в соответствии с Программой повышения эффективности управления общественными (государственными и муниципальными) финансами на период до 2018 года, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 30 декабря 2013 года N 2593-р, осуществляется внедрение в бюджетный процесс программно-целевых методов управления. Предполагается, что программно-целевые инструменты Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований должны стать ключевым механизмом, с помощью которого связываются стратегическое и бюджетное планирование.
Наиболее эффективным является применение формата Программы для решения комплексных отраслевых задач в области развития образования в среднесрочном 5-летнем периоде планирования деятельности.
Программа является инструментом бюджетного планирования и служит основанием для возникновения бюджетных обязательств. При этом формат Программы обеспечивает не только планирование бюджета, но и полноценную синхронизацию и актуализацию существующих стратегических документов с перспективными разработками и инновационными решениями, достижение целевых показателей, декомпозицию и координирование направлений деятельности, согласование действий и ответственности педагогов и руководителей, образовательных и иных организаций, органов государственного и муниципального управления, что в конечном итоге позволяет эффективно планировать и реализовывать необходимые комплексные проекты.
Решение приоритетных задач социально-экономического развития невозможно обеспечить в полной мере без реализации инновационных проектов по разработке и созданию новых моделей, развитию и совершенствованию существующих моделей, механизмов, образовательных программ, технических средств и технологий в области образования и молодежной политики.
Как известно, механизм реализации государственной программы опирается в большей мере на существующие нормативные правовые акты и сложившуюся практику, ограничен рамками действующего законодательства, не предполагает проектной деятельности по перспективному нормотворчеству, созданию передовых теоретических и экспериментальных заделов, новейших научных и практических разработок.
Отличительная особенность Программы состоит в том, что не дублируется государственная программа в ее типовых направлениях реализации на основе существующих законодательных и иных нормативных правовых актов, а предполагается их обновление и развитие на основе поиска новых моделей, механизмов, инструментов и технологий в сфере образования, перспективных разработок по наиболее важным направлениям модернизации, позволяющим достичь наибольшего эффекта и повысить доступность, качество и конкурентоспособность российского образования на мировом уровне.
Реализация Программы позволит обеспечить поступательное интенсивное развитие системы образования по всем направлениям за счет указанных новых перспективных разработок, полученных на основе выполнения поисковых экспериментальных проектов, а также проектов по мониторингу и сопровождению процессов их внедрения в практику.
В связи с этим предполагается не программно-целевой подход, а проектно-целевой подход в рамках реализации Программы в отличие от классического программно-целевого подхода Программы на 2011-2015 годы.
В Программе на 2011-2015 годы не предполагается использование подобных преимуществ проектно-целевого подхода. В связи с этим в рамках Программы на 2011-2015 годы не в полной мере возможно обеспечить соответствие ее инструментов и ожидаемых результатов новым реалиям социально-экономического развития, сложившимся уже после старта ее реализации, а также новым требованиям стратегических документов в социальной сфере и сфере образования, принятым в 2012-2014 годы.
Предлагаемый новый подход в рамках Программы, в полной мере используя механизмы реализации проектов на конкурсной основе с использованием положений Федерального закона "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд", позволяет достигать значительно более высокого уровня мотивации и ответственности заказчиков и разработчиков планируемых проектов, всех участников проектной деятельности. К тому же предлагаемый проектно-целевой подход позволит в полной мере использовать возможности проектного управления при решении вопросов комплексной модернизации образования, а также использовать преимущества программного проектирования образовательного процесса и образовательных технологий.
Несмотря на то, что в ходе реализации Программы на 2011-2015 годы будут получены новые модели и институты, в том числе связанные с использованием информационных технологий в обучении, новых форм организации работы с одаренными детьми и талантливой молодежью, повышением качества общего и дополнительного образования, которые будут широко применяться, массовое внедрение указанных разработок к концу 2015 года не будет завершено.
В связи с инертностью системы образования, наличием значительной временной разницы между стартом процесса внедрения и получаемыми результатами, определяемой периодами обучения (например, в системе общего и профессионального образования этот временной интервал может составлять учебный год или даже весь цикл от начала до завершения обучения по образовательной программе определенного уровня). В условиях незначительного периода времени, отводимого на второй этап (2014-2015 годы) реализации Программы на 2011-2015 годы, невозможно осуществить полноценное методическое и аналитическое сопровождение и поддержку процесса внедрения, не удастся провести корректировку разработанных на первом этапе моделей и технологий, учитывающую первичные результаты внедрения, и возникшие в связи с этим проблемы.
Все это не позволит довести до логического завершения уже начатые в 2011 году масштабные преобразования и, опираясь на новые разработки, продолжить модернизацию моделей, методов и механизмов образования, дальнейшее внедрение перспективных образовательных технологий, которые, как известно, не стоят на месте, а постоянно совершенствуются.
В условиях отсутствия предлагаемых проектно-целевых действий будут усиливаться диспропорции в доступности к качественному образованию, что станет одним из факторов, усугубляющих складывающееся социальное неравенство.
В особенности это касается дошкольного образования, которым в настоящее время в разных субъектах Российской Федерации охвачено от 65 до 90 процентов детей дошкольного возраста, причем этот показатель колеблется в пределах одного и того же федерального округа. Такая дифференциация в доступности образования уже с дошкольного уровня является риском усиления социального расслоения при получении качественного образования.
