Министерство экономического развития Российской Федерации
ФЕДЕРАЛЬНАЯ СЛУЖБА ГОСУДАРСТВЕННОЙ РЕГИСТРАЦИИ, КАДАСТРА И КАРТОГРАФИИ
ПИСЬМО
от 30 июля 2010 года N 14-5796-ГЕ
[Об изменении вида разрешенного использования земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения]
Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии, рассмотрев письмо Минэкономразвития России от 08.04.2010 N Д23-1219 об изменении вида разрешенного использования земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения (далее - письмо), полагает возможным отметить следующее.
I. В соответствии со статьей 7 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК):
1) земли в Российской Федерации по целевому назначению подразделяются на следующие категории: земли сельскохозяйственного назначения; земли населенных пунктов; земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения; земли особо охраняемых территорий и объектов; земли лесного фонда; земли водного фонда; земли запаса.
2) земли указанных категорий используются в соответствии с установленным для них целевым назначением. Правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами; требованиями специальных федеральных законов.
Согласно пункту 1 статьи 78 ЗК земли сельскохозяйственного назначения могут использоваться для ведения сельскохозяйственного производства, создания защитных лесных насаждений, научно-исследовательских, учебных и иных связанных с сельскохозяйственным производством целей:
гражданами, в том числе ведущими крестьянские (фермерские) хозяйства, личные подсобные хозяйства, садоводство, животноводство, огородничество;
хозяйственными товариществами и обществами, производственными кооперативами, государственными и муниципальными унитарными предприятиями, иными коммерческими организациями;
некоммерческими организациями, в том числе потребительскими кооперативами, религиозными организациями;
казачьими обществами;
опытно-производственными, учебными, учебно-опытными и учебно-производственными подразделениями научно-исследовательских организаций, образовательных учреждений сельскохозяйственного профиля и общеобразовательных учреждений;
общинами коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации для сохранения и развития их традиционных образа жизни, хозяйствования и промыслов.
На основании статьи 27 ЗК оборот земель сельскохозяйственного назначения регулируется Федеральным законом от 24.07.2002 N 101-ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" (далее - Закон); образование земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения регулируется ЗК и Законом (за исключением земельных участков, предоставленных из земель сельскохозяйственного назначения гражданам для индивидуального жилищного, гаражного строительства, ведения личного подсобного и дачного хозяйства, садоводства, животноводства и огородничества, а также земельных участков, занятых зданиями, строениями, сооружениями). Согласно статье 79 ЗК сельскохозяйственные угодья в составе земель сельскохозяйственного назначения имеют приоритет в использовании и подлежат особой охране, использование земельных долей, возникших в результате приватизации сельскохозяйственных угодий, регулируется Законом.
В соответствии со статьей 1 Закона оборот земель сельскохозяйственного назначения основывается на принципе сохранения целевого использования земельных участков. Согласно статье 13 Закона участник или участники долевой собственности на земельный участок из земель сельскохозяйственного назначения вправе выделить земельный участок в счет своей земельной доли или своих земельных долей для создания либо расширения личного подсобного хозяйства или крестьянского (фермерского) хозяйства, а также для передачи земельного участка в аренду или распоряжения им иным образом, если это не нарушает требований статьи 4 Закона.
Согласно статье 6 Закона собственники земельных участков, землепользователи, землевладельцы, арендаторы земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения обязаны использовать указанные земельные участки в соответствии с целевым назначением данной категории земель и разрешенным использованием способами, которые не должны причинить вред земле как природному объекту, в том числе приводить к деградации, загрязнению, захламлению земель, отравлению, порче, уничтожению плодородного слоя почвы и иным негативным (вредным) воздействиям хозяйственной деятельности. Кроме того, указанная статья предусматривает возможность принудительного изъятия земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения у его собственника в судебном порядке в случае ненадлежащего использования или неиспользования в соответствии с целевым назначением в течение трех лет. Случаи ненадлежащего использования земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения (например, использовании земельного участка способами, которые приводят к существенному снижению плодородия сельскохозяйственных земель или значительному ухудшению экологической обстановки) определяются в соответствии с ЗК.
Кроме того, Законом установлено, что одним из принципов оборота земель сельскохозяйственного назначения является преимущественное право субъекта Российской Федерации или в случаях, установленных законом субъекта Российской Федерации, муниципального образования на покупку земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения при его продаже, за исключением случаев продажи с публичных торгов. При этом изменение вида разрешенного использования земельного участка с "для сельскохозяйственного производства" или "для ведения крестьянского (фермерского) хозяйства" на вид разрешенного использования "для ведения садоводства", "для дачного строительства" приведет к тому, что соответствующий земельный участок "выводится" из-под действия Закона (статья 27 ЗК, статья 1 Закона - действие Закона не распространяется на земельные участки, предоставленные из земель сельскохозяйственного назначения гражданам для индивидуального жилищного, гаражного строительства, ведения личного подсобного и дачного хозяйства, садоводства, животноводства и огородничества, а также на земельные участки, занятые зданиями, строениями, сооружениями) и, следовательно, на оборот такого земельного участка не распространяются ограничения, установленные Законом.
В соответствии со статьей 81 ЗК порядок предоставления земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения гражданам (их объединениям) помимо ЗК регламентируется:
Федеральным законом от 11.06.2003 N 74-ФЗ "О крестьянском (фермерском) хозяйстве" (в случае ведения крестьянского (фермерского) хозяйства);
Федеральным законом от 07.07.2003 N 112-ФЗ "О личном подсобном хозяйстве" (в случае ведения личного подсобного хозяйства);
Федеральным законом от 15.04.98 N 66-ФЗ "О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан" (в случае ведения садоводства, огородничества и дачного строительства);
Законом (в случае предоставления земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения для сенокошения и выпаса скота).
Согласно статье 11 Федерального закона от 11.06.2003 N 74-ФЗ "О крестьянском (фермерском) хозяйстве" земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения предоставляются и приобретаются для создания фермерского хозяйства и осуществления его деятельности; для строительства зданий, строений и сооружений, необходимых для осуществления деятельности фермерского хозяйства, могут предоставляться и приобретаться земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения и земель иных категорий. При этом оборот земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения (за исключением земельных участков на которых расположены здания, строения сооружения) регулируется Законом.
В соответствии с Федеральным законом от 15.04.98 N 66-ФЗ "О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан" земельные участки для размещения садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений предоставляются гражданам из фонда перераспределения земель с учетом схем зонирования территорий. Ведение садоводства, огородничества и дачного строительства предусматривает возможность использования земельных участков для выращивания сельскохозяйственных культур и картофеля; для отдыха; для возведения жилого строения (капитального или некапитального, как с правом, так и без права регистрации проживания в нем) и хозяйственных строений и сооружений (в зависимости от разрешенного использования земельного участка, определенного при зонировании территории).
На основании Федерального закона от 07.07.2003 N 112-ФЗ "О личном подсобном хозяйстве" для ведения личного подсобного хозяйства могут использоваться земельный участок в границах населенного пункта (приусадебный земельный участок) и земельный участок за пределами границ населенного пункта (полевой земельный участок); приусадебный земельный участок используется для производства сельскохозяйственной продукции, а также для возведения жилого дома, производственных, бытовых и иных зданий, строений, сооружений с соблюдением градостроительных регламентов, строительных, экологических, санитарно-гигиенических, противопожарных и иных правил и нормативов; полевой земельный участок используется исключительно для производства сельскохозяйственной продукции без права возведения на нем зданий и строений.
Учитывая изложенное, представляется, что изменение вида разрешенного использования земельного участка сельскохозяйственного назначения возможно только в рамках соответствующего федерального закона. То есть изменение вида разрешенного земельного участка сельскохозяйственного назначения (за исключением земельных участков, предоставленных гражданам для индивидуального жилищного, гаражного строительства, ведения личного подсобного и дачного хозяйства, садоводства, животноводства и огородничества, а также земельных участков, занятых зданиями, строениями, сооружениями) должно осуществляться в пределах видов разрешенного использования, установленных Законом. В настоящее время для сельскохозяйственных угодий законодательством (Законом) не предусмотрена возможность изменения вида разрешенного использования "для сельскохозяйственного производства" на вид разрешенного использования "для ведения садоводства, огородничества, дачного строительства".
Таким образом, полагаем, что изменение вида разрешенного использования земельного участка на "для дачного строительства" возможно в отношении земельных участков, предоставленных и используемых гражданами в соответствии с Федеральным законом от 15.04.98 N 66-ФЗ "О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан". При этом указанные граждане должны являться членами садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения граждан или вести садоводство, огородничество или дачное хозяйство в индивидуальном порядке на территории садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения.
О возможности применения к рассматриваемым отношениям положений статьи 4 Федерального закона от 29.12.2004 N 191-ФЗ "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации" (далее - Закон о введении в действие ГрК) полагаем возможным отметить следующее.
Согласно части 1 статьи 4 Закона о введении в действие ГрК до принятия в установленном Градостроительным кодексом Российской Федерации (далее - ГрК) порядке правил землепользования и застройки, но не позднее чем до 01.01.2012 решение об изменении одного вида разрешенного использования земельных участков на другой вид такого использования принимается главой местной администрации с учетом результатов публичных слушаний.
В соответствии со статьей 4 ГрК законодательство о градостроительной деятельности регулирует отношения по территориальному планированию, градостроительному зонированию, планировке территории, архитектурно-строительному проектированию, отношения по строительству объектов капитального строительства, их реконструкции, а также по капитальному ремонту, при проведении которого затрагиваются конструктивные и другие характеристики надежности и безопасности таких объектов.
Согласно статье 1 ГрК градостроительный регламент - это устанавливаемые в пределах границ соответствующей территориальной зоны виды разрешенного использования земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства, предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, а также ограничения использования земельных участков и объектов капитального строительства.
На основании статьи 31 ГрК подготовка проекта правил землепользования и застройки (которые включают в себя в том числе градостроительные регламенты) может осуществляться применительно ко всем территориям поселений, городских округов, а также к частям территорий поселений, городских округов; применительно к межселенным территориям (территории, находящейся вне границ поселений) подготовка проекта правил землепользования и застройки может осуществляться в случае планирования застройки таких территорий.
Земли сельскохозяйственного назначения (в отличие от земель сельскохозяйственного использования) представляют собой земли, находящиеся за границами населенного пункта (статья 77 ЗК).
Таким образом, представляется, что в отношении сельскохозяйственных угодий, предназначенных для сельскохозяйственного производства (не для размещения зданий, строений, сооружений), речь может идти о территориальном планировании, а не об утверждении правил землепользования и застройки (градостроительном зонировании).
В соответствии с ГрК разрешенное использование земельных участков определяется градостроительным регламентом, содержащимся в правилах землепользования и застройки (пункт 9 статьи 1, часть 2 и часть 6 статьи 30 ГрК). При этом в соответствии с частями 6, 7 статьи 36 ГрК градостроительные регламенты не устанавливаются для сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения; использование земельных участков, для которых градостроительные регламенты не устанавливаются, определяется уполномоченными федеральными органами исполнительной власти, уполномоченными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации или уполномоченными органами местного самоуправления в соответствии с федеральными законами.
Кроме того, судебная практика свидетельствует о том, что суды, рассматривая дела об изменении вида разрешенного использования земель сельскохозяйственного назначения, придерживаются позиции о неправомерности изменения в рассматриваемых случаях вида разрешенного использования земельных участков:
определением Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 20.11.2009 N ВАС-14403/09 по делу А13-12443/2008 отказ в государственной регистрации внесения изменений в Единый государственный реестр прав на недвижимое имущество и сделок с ним (далее - ЕГРП) (изменение назначения земельного участка) признан обоснованным в связи с тем, что изменение вида разрешенного использования возможно только после изменения категории земель для сельскохозяйственных угодий;
определением Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 18.06.2009 N ВАС-7096/09 по делу N А13-3769/2008 отказ главы администрации органа местного самоуправления в изменении вида разрешенного использования земельного участка признан правомерным, так как спорный участок относится к сельскохозяйственным угодьям, подлежит особой охране, изменение вида разрешенного использования возможно только после изменения категории земель для сельскохозяйственных угодий;
определением Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.11.2009 N ВАС-15182/09 по делу N А41-22733/08 отказ органа кадастрового учета во внесении изменений в сведения государственного земельного кадастра о виде разрешенного использования земельного участка признан обоснованным, так как спорный земельный участок отнесен к категории земель сельскохозяйственного назначения и был предоставлен заявителю "для сельскохозяйственного производства";
постановлением Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа от 09.10.2009 по делу N А13-1816/2009 постановление главы сельского поселения об отмене ранее принятого постановления об изменении вида разрешенного использования земельных участков "для сельскохозяйственных целей" на вид "для ведения дачного хозяйства с правом возведения жилого дома" признано действительным, поскольку изменение вида разрешенного использования участков, относящихся к сельскохозяйственным угодьям, без изменения категории земель, в состав которых входят данные участки, противоречит закону;
определением Кировского областного суда от 17.12.2009 отказ во внесении изменений в ЕГРП признан правомерным, поскольку действующим законодательством не предусмотрена возможность изменения вида разрешенного использования земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения с "для сельскохозяйственного использования" на "для дачного строительства".
Кроме того, при рассмотрении по поручению Минэкономразвития России от 10.02.2010 N 511-ПГ обращения Скопина В.В. (письмо Аппарата Правительства Российской Федерации от 08.02.2010 N П9-3882) Управлением Росреестра по Кировской области была представлена информация, согласно которой в отношении распоряжений глав сельских администраций об изменении вида разрешенного использования земельных участков сельскохозяйственного назначения выносятся протесты прокурора, в которых указывается на незаконность данных распоряжений, и такие распоряжения отменяются районными администрациями.
II. Как следует из второй части письма, в случае, если в связи с изменением сведений об объекте недвижимого имущества, содержащихся в ГКН, требуется внесение соответствующих изменений в подраздел I ЕГРП, уточненные сведения о таком объекте недвижимого имущества вносятся в ЕГРП без заявления правообладателя и без повторной регистрации при внесении в соответствии с Федеральным законом от 24.07.2007 N 221-ФЗ "О государственном кадастре недвижимости" (далее - Закон о кадастре) этих сведений в государственный кадастр недвижимости (далее - ГКН) (пункт 4 статьи 18 Федерального закона от 21.07.97 N 122-ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" (далее - Закон о регистрации).
При этом, по мнению Миэкономразвития России, если указанные сведения не были внесены в ходе информационного взаимодействия, урегулированного Порядком взаимного предоставления в электронном виде сведений об объектах недвижимости, содержащихся в государственном кадастре недвижимости, и сведений Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним территориальными органами Федерального агентства кадастра объектов недвижимости и Федеральной регистрационной службы, утвержденного приказом Роснедвижимости и Росрегистрации от 09.12.2008 N П/0535/234 (далее - Порядок), такие сведения могут быть внесены в ЕГРП на основании обращения заинтересованного правообладателя земельного участка в порядке, установленном статьей 21 Закона о регистрации (исправление технических ошибок, допущенных при государственной регистрации прав).
Полагаем возможным не согласиться с выводом Минэкономразвития России в связи со следующим.
Информационный обмен между территориальными органами в сфере кадастрового учета и территориальными органами в сфере государственной регистрации прав осуществляется на региональном уровне (пункт 2 Порядка).
В соответствии с пунктами 5, 5.1, 5.2, 5.3 Порядка территориальные органы в сфере кадастрового учета передают в территориальные органы в сфере государственной регистрации прав в отношении земельных участков следующие сведения:
- кадастровый номер, дата внесения данного кадастрового номера в ГКН;
- предыдущий(ие) кадастровый(ые) номер(а);
- наименование земельного участка;
- адрес или при отсутствии такого адреса описание местоположения;
- категория земель;
- разрешенное использование;
- площадь;
- сведения о части земельного участка, на которую распространяется ограничение (обременение) вещных прав, если такое ограничение (обременение) не распространяется на весь земельный участок (при наличии данных в ГКН).
По зданиям, сооружениям, объектам незавершенного строительства:
- кадастровый номер и дата внесения данного кадастрового номера в ГКН;
