____________________________________________________________________
Утратил силу с 30 ноября 2007 года на основании Указа Губернатора Орловской области от 30.11.2007 N 375.
____________________________________________________________________
РОССИЙСКАЯ ФЕДЕРАЦИЯ
ГУБЕРНАТОР ОРЛОВСКОЙ ОБЛАСТИ
УКАЗ
14 января 2005 г. № 7
г. Орел
Об утверждении концепции реформы жилищно-коммунального хозяйства Орловской области в 2005 году
В целях обеспечения условий проживания населения, отвечающих стандартам качества, снижения издержек производителей услуг, а также смягчения для населения процесса реформирования системы оплаты жилья и коммунальных услуг ПОСТАНОВЛЯЮ:
1. Одобрить концепцию реформы жилищно-коммунального хозяйства Орловской области в 2005 году (приложение).
2. Контроль за выполнением указа возложить на заместителя Губернатора области Е.Н. Вельковского.
Губернатор Е.С. Строев
Приложение
к указу Губернатора Орловской области
от 14 января 2005 года № 7
КОНЦЕПЦИЯ
РЕФОРМЫ ЖИЛИЩНО-КОММУНАЛЬНОГО ХОЗЯЙСТВА
ОРЛОВСКОЙ ОБЛАСТИ В 2005 ГОДУ
I. Состояние, цели и первоочередные направления реформы
жилищно-коммунального хозяйства
В настоящее время реформа ЖКХ в Орловской области осуществляется на основе областной комплексной программы "Развитие и модернизация жилищно-коммунального комплекса Орловской области на 2004-2005 годы", одобренной постановлением Коллегии от 3 февраля 2004 года № 25, и постановления Коллегии администрации области от 30 декабря 2002 года № 199 "О ходе жилищно-коммунальной реформы в Орловской области".
Анализируя период преобразований с 2001 года и оценивая возможность достижения поставленных целей, необходимо отметить, что в основном завершен этап "упорядочения", затрагивающий вопросы собственности, создания системы управления, соответствующей инфраструктуре функционирования отраслей; сокращения административных расходов, разделения функций заказчика и подрядчика:
созданы единые муниципальные предприятия ЖКХ;
повсеместно создаются муниципальные службы заказчика в сфере ЖКХ;
утверждена областная программа реформирования и модернизации ЖКХ на 2004-2005 годы;
сформирована единая система оперативного управления отраслью;
ведутся работы по переводу жилья на индивидуальное поквартирное отопление;
реализуется Программа внедрения малозатратных мероприятий, обеспечивающих энергоресурсосбережение в ЖКХ и бюджетной сфере области;
создан областной единый расчетно-кассовый центр, формируется единая информационная база ЖКХ;
практически завершена передача безхозяйных электрических сетей и подстанций в собственность региональных энергетических предприятий, а сетей водоснабжения и канализации - в муниципальную собственность;
завершается передача ведомственного жилищного фонда в ведение органов местного самоуправления;
осуществлен перевод на договорные отношения организаций ЖКХ с поставщиками ресурсов и производителями работ;
1,5 % оказываемых видов услуг в области производится на конкурсной основе, в основном по ремонту жилищного фонда.
Однако реальная рыночная среда как в жилищной, так и в коммунальной сферах формируется медленно.
Основные причины:
высокий уровень износа инженерной инфраструктуры;
неурегулированность в вопросах оборота имущества, оценке и регистрации собственности;
груз накопленных ранее долгов организациями ЖКХ (кредиторская задолженность отрасли около 1,3 млрд. рублей);
отсутствие реальной конкуренции в результате сохраняющейся государственной монополии на управление организациями ЖКХ и на инженерную инфраструктуру ЖКХ;
формальный подход к заключению договоров на коммунальное обслуживание без учета стандартов качества обслуживания;
отсутствие реального механизма стимулирования ресурсосбережения.
В жилищно-коммунальный комплекс области входят более 100 предприятий различных форм собственности, где работают 12,5 тысячи человек. Если в предыдущие годы реформирования жилищно-коммунального хозяйства увеличение доли затрат, покрываемых за счет платежей населения, происходило в основном путем повышения тарифов на жилищно-коммунальные услуги, то на новом этапе целесообразно сосредоточить усилия на рационализации и снижении издержек производителей услуг.
Основными целями реформирования жилищно-коммунального хозяйства в 2005 году будут являться:
смягчение для населения процесса реформирования системы оплаты жилья и коммунальных услуг при переходе отрасли на режим безубыточного функционирования;
обеспечение условий проживания, отвечающих стандартам качества;
снижение издержек производителей услуг.
Для реализации этих целей первоочередными направлениями работ по реформированию в жилищно-коммунальном хозяйстве являются:
развитие частной инициативы и конкуренции в вопросах управления и обслуживания жилищного фонда;
привлечение частного бизнеса к управлению и инвестированию в коммунальный комплекс;
оптимизация бюджетных расходов на жилищно-коммунальный комплекс, повышение адресности и эффективности социальной поддержки населения по оплате жилищно-коммунальных услуг;
создание системы государственной поддержки процессов модернизации инженерной инфраструктуры городских и сельских поселений;
снижение затратной части жилищно-коммунального хозяйства.
II. Основные направления реформирования жилищно-коммунального
хозяйства
1. Развитие частной инициативы и конкуренции в вопросах управления и обслуживания жилищного фонда
В настоящее время в таких муниципальных образованиях, как г. Орел, г. Мценск, Мценский район, Орловский район созданы и уже работают службы заказчика (управляющие организации) преимущественно в форме муниципальных предприятий, и таким образом разделены функции "заказчика" и "подрядчика".
Гражданами-собственниками жилых помещений в многоквартирных жилых домах образовано 4 ТСЖ (преимущественно в домах-новостройках) и 2 ЖСК, которые обслуживают 177,1 тысячи квадратных метров жилья, что составляет 2,3% от общей площади жилья, находящегося в управлении служб заказчика. Однако реальной рыночной среды в сфере управления жильем сформировать не удалось.
Сегодняшний подход к формированию тарифов приводит предприятия, работающие в этом секторе, к увеличению затрат, т.к. тарифы формируются на основании себестоимости. В таких условиях любой хозяйствующий субъект будет заинтересован в том, чтобы себестоимость увеличивать, а не сокращать. Возможные альтернативы решения проблемы - стимулирование сокращения затратной части путем концентрации на предприятиях сэкономленных средств или дальнейшее обслуживание инженерной инфраструктуры на основе концессионных отношений, смысл которых в том, что полную ответственность за состояние коммунальной инфраструктуры несет частный оператор.
Основная задача преобразования в этой сфере - создание условий для развития частной инициативы и конкуренции в сфере управления жильем.
Для ее реализации необходимо:
1. Создать четкие правовые механизмы реализации прав и обязанностей собственников. Стимулировать создание товариществ собственников жилья как необходимого института для демонополизации спроса на жилищные услуги и управление жилым фондом. Для создания товариществ, в частности, необходимо обеспечить передачу в общую долевую собственность собственникам жилых и нежилых помещений в многоквартирных домах придомовых земельных участков; оказывать содействие в предоставлении налоговых льгот.
2. Оказывать содействие в создании служб заказчика для разделения функций "подрядчик" - "заказчик".
3. Обеспечить условия для перехода на договорные отношения в сфере управления жильем в возможно большем объеме.
4. Обеспечить соблюдение эксплуатирующими организациями технических регламентов по эксплуатации.
2. Привлечение частного бизнеса к управлению и инвестированию в коммунальный комплекс
Сегодня крайне необходимо техническое перевооружение отрасли. В частности, необходима замена коммуникаций, из-за неудовлетворительного состояния которых теряется до 70% тепла, 30% воды, 18% электроэнергии. Во многих случаях следует пересмотреть существующую систему коммуникаций, в первую очередь теплоснабжения, излишняя централизация которой ведет к неоправданным затратам и потерям.
Стоимость модернизации отрасли ЖКХ области оценивается в соответствии с областной комплексной программой "Развитие и модернизация жилищно-коммунального комплекса Орловской области на 2004-2005 годы", утвержденной постановлением Коллегии от 3 февраля 2004 года № 25, в 875 млн. руб., которые необходимо освоить в течение двух лет.
Бизнес также проявляет свою заинтересованность. На рынке ЖКХ области в последнее время активизировали работу структуры Газпрома, сформированные на базе Межрегионгаза региональные тепловые компании, ОАО "Российские коммунальные системы", созданные РАО "ЕЭС России" и рядом крупных холдингов ("Газпромбанк", "Интеррос", "Кузбассразрезуголь", "Ренова", "ЕвразХолдинг", "Еврофинанс"). Однако предлагаемая рядом крупных компаний тарифная политика и принципы управления арендуемой инфраструктуры не всегда отвечают интересам граждан. Активно начинают действовать средний и малый бизнес. В Орловской области в стадии завершения строительство мини-ТЭЦ ОАО "Энергомашкорпорация", что позволит улучшить теплоснабжение Северного района г. Орла. В рамках пилотных проектов в г. Орле в жилом квартале по ул. Матросова в 2003 году построена локальная котельная ООО "Вионкомплект", что позволило значительно улучшить теплоснабжение жилья этого района, который был когда-то концевым участком тепловой магистрали Орловской ТЭЦ. Также в стадии строительства частная котельная по улице Советской г. Орла.
В ближайшее время в г. Орле планируется начать строительство мусороперерабатывающего завода с выработкой тепла и электроэнергии от попутных газов для ее коммерческой реализации.
Банковский сектор, представителями которого являются Орловское отделение Сбербанка РФ, Орловский социальный банк, АКБ "Фъючер", также заинтересован в кредитовании жилищно-коммунального хозяйства.
Одной из основных задач перевода ЖКХ на работу в рыночных условиях является создание условий для того, чтобы отрасль стала инвестиционно привлекательной. Однако до сих пор коренного перелома ситуации с привлечением инвестиций в сектор не произошло в связи с большим объемом долгов, отсутствием теории и практики концессионных отношений.
Наиболее успешно идет продвижение на рынок жилищно-коммунальных услуг малого бизнеса, работающего по заказу муниципальных образований, в основном на уборочных и ремонтных работах, где в 2004 году выполнено 107 договоров, заключенных на конкурсной основе. Но подъем отрасли невозможен без масштабного вхождения в нее бизнеса, причем и в те объекты, которые являются инфраструктурными.
Предлагаемый механизм решения этого вопроса - частно-государственное партнерство. Оно предусматривает передачу инфраструктурных объектов в управление бизнесу в обмен на получение им в течение определенного, достаточно длительного времени дохода от управления. При этом сами объекты остаются в государственной собственности, более того - с гарантией их эффективного использования и модернизации. А бизнес приобретает гарантированную долгосрочную базу получения прибыли от вложенных инвестиций. Такая система имеет хорошие перспективы. Переход объектов ЖКХ под управление бизнеса поможет внедрить более экономные и технологичные способы обеспечения жизнедеятельности снабжающих систем.
Финансирование различных элементов программы реформы ЖКХ должно проводиться целенаправленно с привлечением внебюджетных средств, в том числе и средств населения. В связи с этим необходимо организовать банковский пул в составе крупнейших региональных банков, который бы занялся финансированием проектов, направленных на устранение основных проблем, существующих сегодня в области жилищно-коммунального хозяйства.
Безусловно, неотъемлемой частью мероприятий по реформированию и модернизации ЖКХ является внедрение энергосберегающих технологий для повышения эффективности теплоснабжения жилых зданий и для создания комфортной среды проживания. Кроме того, опыт проведения реформы ЖКХ показывает, что без широкого вовлечения в этот процесс населения трудно добиться положительного результата в столь важном и сложном деле.
Главный ресурс, который необходимо использовать с точки зрения изменения ситуации в коммунальном секторе, - это определение правил взаимоотношений и оптимальной пропорции между органами государственной власти и бизнесом в секторе, а также создание мотивации для того, чтобы эта сфера была привлекательной для бизнеса.
Основные задачи преобразований в этой сфере - создание условий для развития рыночных отношений в коммунальной сфере, повышение инвестиционной привлекательности, формирование конкуренции за рынок предоставления коммунальных услуг.
Для их реализации необходимо:
1. Осуществлять постепенный переход на новые, рыночные организационно-правовые формы коммунальных предприятий.
2. Создать нормативную базу для заключения договоров концессионного типа.
3. Провести инвентаризацию и реструктуризацию долговых обязательств предприятий коммунального комплекса и изыскать необходимые бюджетные ресурсы для финансового оздоровления предприятий комплекса
4. Провести работы по составлению генеральных планов развития инженерной инфраструктуры территорий муниципального образования и утверждению инвестиционных программ. При этом появится возможность своевременно обеспечивать необходимой инфраструктурой новые объекты строительства и наиболее рационально планировать тарифную политику.
5. Создать условия для стимулирования работ по ресурсоэнергосбережению.
3. Оптимизация бюджетных расходов на жилищно-коммунальный комплекс, повышение адресности и эффективности социальной поддержки населения по оплате жилищно-коммунальных услуг
В рамках проводимой реформы жилищно-коммунального хозяйства в 2005 году необходимо решить конкретные социально-экономические задачи:
1. Обеспечение полной ликвидации дотаций предприятиям на разницу в ценах и тарифах и переход на 100-процентное возмещение гражданами экономически обоснованной стоимости жилищно-коммунальных услуг.
2. Разработка нормативно-правовой и методической базы по определению порядка и условий предоставления субсидий на территории субъекта в зависимости от показателей социально-экономического развития региона, повышение адресности и эффективности социальной поддержки населения по оплате ЖКУ.
3. Обеспечение всеми уполномоченными органами перехода на перечисление адресных субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг на персонифицированные социальные счета граждан.
4. Освобождение предприятий ЖКХ от несвойственных им функций по обеспечению мер социальной поддержки населения по оплате ЖКУ.
5. Установление региональных стандартов оплаты жилья и коммунальных услуг в соответствии с ежегодно устанавливаемыми федеральными стандартами.
6. Обеспечение всеми уполномоченными органами соответствия стандартов перехода на новую систему оплаты жилья и коммунальных услуг в регионе федеральным стандартам.
7. Оптимизирование процесса тарифного регулирования в отрасли, проведение согласованной региональной и нормативной политики в сфере цено-и тарифообразования.
8. Финансовое оздоровление отрасли путем проведения мероприятий по реструктуризации долгов предприятий ЖКХ прошлых лет.
4. Создание системы государственной поддержки процессов модернизации инженерной инфраструктуры городских и сельских поселений
В настоящее время значительные государственные ресурсы расходуются на поддержание работоспособности жилищно-коммунального комплекса, однако эффективность использования этих ресурсов крайне низка. Так, на ремонтные работы по подготовке к зиме 2004-2005 годов затрачено 235 млн. рублей, но объемы работ с каждым годом только растут. Состояние основных фондов продолжает ухудшаться, а потребность в бюджетной подпитке все увеличивается. Очевидно, что требуется коренным образом пересмотреть задачи в обеспечении работоспособности жилищно-коммунального комплекса.
На основании областной комплексной Программы "Развитие и модернизация жилищно-коммунального комплекса Орловской области на 2004-2005 годы", одобренной постановлением Коллегии от 3 февраля 2004 года № 25, составлен перечень объектов ЖКХ, нуждающихся в модернизации и достройке. Объем средств, которые надлежит освоить в течение 2 лет, составляет 875 млн. рублей.
Государственная поддержка процессов модернизации жилых домов и инженерной инфраструктуры городов и поселений в 2005 году должна состоять в следующем:
1. Совершенствование нормативно-правовой и методической базы, особенно в части обеспечения регламентных работ по поддержанию технического состояния основных фондов инженерной инфраструктуры.
2. Определение четких правил выделения бюджетных ресурсов для реализации целевых инвестиционных проектов. Финансирование и софинансирование из областного бюджета в форме прямых инвестиций только наиболее важных объектов жилищно-коммунальной инфраструктуры после определения четких критериев исполнения и подбора объектов.
