РОССИЙСКАЯ ФЕДЕРАЦИЯ

ОРЛОВСКИЙ ОБЛАСТНОЙ СОВЕТ НАРОДНЫХ ДЕПУТАТОВ

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

 от 21 мая 2001 года                                                                                                                           № 35/662-ОС    

 г. Орел                                          

Об областной целевой программе "Развитие туризма в Орловской области на 2001-2005 гг."

В соответствии с п.10, статьи 71 Устава (Основного Закона) Орловской области, а также в соответствии с Законом Орловской области № 52-ОЗ от 01.09.1997 г. "О порядке подготовки и принятия областных программ" и в развитие Закона Орловской области № 125-ОЗ от 7.10.1999 г. "О туристской деятельности на территории Орловской области" Орловский областной Совет народных депутатов ПОСТАНОВЛЯЕТ:

Утвердить  областную  целевую программу "Развитие туризма в Орловской области на 2001-2005 гг.".

Председатель областного

Совета народных депутатов                                                                  Н.А. Володин

Паспорт областной целевой программы
“Развитие туризма в Орловской области  на 2001 - 2005 гг.”.

     
Введение.

Туризм является фундаментальной основой экономики многих развитых и развивающихся стран. Рост мировой индустрии туризма, занимающей третье место в мировой экономике после нефтегазовой и автомобильной отраслей и приносящей 15 % мирового национального продукта произошел в 60-70 годы, достигнув в 1998 году по данным Всемирной туристской организации 625 млн. путешествующих и принеся 445 млрд. долларов дохода. Туризм - это 7% мировых инвестиций, каждое 16-ое рабочее место, 5% налоговых поступлений.

Развитие туристской отрасли оказывает сильное стимулирующее воздействие на многие сектора экономики и, прежде всего на сферу услуг, транспорт, торговлю, связь, производство товаров народного потребления. Развитие индустрии туризма стимулирует создание новых рабочих мест непосредственно в данной сфере и косвенную занятость в смежных отраслях. Для комплексного обслуживания одного иностранного туриста требуется 9 рабочих мест, стоимость создания которых в несколько раз ниже, чем в других отраслях экономики.

Причиной туристского “бума” во всем мире стал рост доходов и покупательной способности населения, интенсификация труда и возросшие психологические нагрузки, увеличившие потребность в отдыхе. Туризм в развитых странах стал нормой потребления.  

Мировой опыт показывает, что наличие туристского потенциала позволяет завоевывать позиции на мировом туристском рынке только при обязательном условии - проведении активной государственной политики в области развития туризма. Основными направлениями этой политики являются защита прав путешествующих, интересов производителей отечественного туристского продукта, всесторонняя поддержка внутреннего и въездного туризма. Результатом является увеличение доходных источников бюджетов всех уровней за счет налоговых поступлений от предприятий туристской сферы и смежных отраслей, улучшение платежного баланса страны.

Формы поддержки отрасли варьируются от прямых государственных инвестиций в туристскую инфраструктуру, подготовку кадров, научное и рекламно-информационное обеспечение, продвижение национального продукта на мировом рынке, до налоговых и таможенных льгот.

Периодом расцвета туризма в нашей стране стали 70-80 годы. Например, в 1984 году только туристскими предприятиями профсоюзов, занимавшимися массовым внутренним туризмом, было обслужено 36 млн. туристов и 200 млн. экскурсантов. “Интурист” и “Спутник”, работавшие в области международного и молодежного туризма, направляли за рубеж до 1,5 млн. человек в год.

В начале 90-х годов в России происходит резкое, в среднем по стране в 44 раза, падение спроса на туристско-экскурсионное обслуживание. Причины этого общеизвестны: падение уровня жизни населения, разрыв налаженных общесоюзных туристских связей, общее нестабильное состояние в стране.

Несмотря на то, что туризм в России не причисляется к наиболее доходным отраслям экономики, его развитию в последнее время стало уделяться больше внимания. Приняты федеральный закон “Об основах туристской деятельности в Российской Федерации”, федеральная целевая программа “Развитие туризма в Российской Федерации”, указ Президента РФ “О дополнительных мерах по развитию туризма в Российской Федерации и об использовании государственной собственности в сфере туризма”. Упорядочена нормативно-правовая база туристской отрасли.

Туризм в России представляет сегодня один из немногих действительно перспективных секторов рынка, на котором действует более 9 тысяч российских турфирм  и около 200 международных и национальных компаний и туроператоров. И хотя наш туристский сектор экономически слаб и разобщен, он обеспечивает работой около 1,5 млн. человек.  

Необходимо отметить и тот факт, что, по мнению специалистов, перспективы развития сектора внутреннего туризма в Российской Федерации сегодня выглядят весьма обнадеживающе. Количество тех, кто может позволить себе зарубежный отдых будет и дальше сокращаться. Рост популярности внутренних экскурсионных маршрутов в такой ситуации очевиден. Пока же в российском туризме  преобладают чисто коммерческие начала, разрушающие экономические основы государства: выездной туризм порождает вывоз из России миллиардов долларов, вывоз, который не компенсируется въездным туризмом. Конечный результат этого дисбаланса - отрицательное внешнеторговое сальдо страны, которое, например, в 1998 году составило по статье “Туристические поездки” 1,8 млрд. долларов.

Слабое бюджетное финансирование, отсутствие инвесторов, не всегда верная политика в управлении имеющимися средствами размещения и санаторно-курортными учреждениями не позволяют надеяться на быстрое развитие современной туристской инфраструктуры во многих российских регионах. Однако поворот интересов российского турбизнеса в сторону регионального туризма оставляет серьезный шанс к его возрождению. Внутренний туризм является своего рода катализатором въездного международного туризма. Вместе с тем без участия самих регионов, их администраций и местного турбизнеса в формировании своего конкурентоспособного турпродукта и в его продвижении на рынок услуг интерес к региональному туризму останется нереализованным. В этой ситуации многие российские регионы приступили к разработке собственных целевых программ развития туризма, которые будут способствовать поддержке туризма, улучшению его материальной базы, создавать экономические условия для развития отрасли путем предоставления кредитов, налоговых льгот, участия в продвижении турпродукта на внутренние и внешние рынки.

1. Основания для разработки программы.

Настоящая программа направлена на создание организационно-правовой и экономической среды для формирования современной туристской индустрии в Орловской области, содействие развитию материальной базы туризма.

При разработке программы были использованы следующие материалы:

·  Федеральный закон “Об основах туристской деятельности в Российской Федерации” от 24 ноября 1996 г. № 132-ФЗ;

·  Концепция реорганизации и развития туризма в Российской Федерации (одобрена Указом  Президента РФ от 22 декабря 1995 г. № 1284 “О реорганизации и развитии туризма в Российской Федерации”);

·  Постановление Правительства Российской Федерации от 26 февраля 1996 года № 177 “О федеральной целевой программе “Развитие туризма в Российской Федерации”;

·  Методические рекомендации по разработке и реализации региональных целевых программ развития туризма, подготовленные государственным комитетом Российской Федерации по физической культуре и туризму совместно с центром социально-экономических исследований;  

·  Методические рекомендации по оценке эффективности инвестиционных проектов и их отбору для финансирования (утверждены Госстроем России, Министерством Экономики РФ, Министерством финансов РФ, Госкомпромом России 31 марта 1994 г. № 7-12/47);    

·  Закон Орловской области “О туристской деятельности на территории Орловской области” от 7 октября 1999 г. № 125-ОЗ;

Программа носит комплексный инновационный характер и призвана стимулировать процесс становления в сфере туризма современных рыночных отношений и адекватных им механизмов государственного регулирования.

Реализация программы предполагает сочетание бюджетных и внебюджетных источников финансирования с преобладанием последних. Система программных мероприятий рассчитана на выделение средств из областного бюджета в пределах ежегодных ассигнований. Объемы финансирования программы подлежат ежегодному уточнению при разработке проектов областного и местных бюджетов на очередной финансовый год.

Программа подготовлена управлением по делам молодежи, физической культуре и туризму при участии других управлений и комитетов администрации Орловской области, учреждений и ведомств, туристских предприятий г. Орла.

2. Содержание проблемы и обоснование необходимости разработки программы.

Орловская область занимает особое место на туристском рынке России. Она обладает уникальными туристско-рекреационными возможностями. Значительный историко-культурный потенциал и богатое литературное наследие открывают возможности для туристско-экскурсионной деятельности и познавательного туризма.

Благоприятные природные условия, мягкий климат с отсутствием резких перепадов температур способствуют организации лечебно-оздоровительного отдыха и отдельных видов спортивного туризма, а разнообразие народных традиций создает все условия для развития этнографического туризма.

Представляется возможным развитие в области экологического туризма - и в первую очередь на базе существующего с 1994 года Национального парка ”Орловское Полесье”, созданного с целью сохранения и восстановления уникального природного комплекса центральной полосы России.

Немаловажен и тот факт, что в области впервые появилось учебное заведение, Орловский государственный университет, в котором ведется подготовка туристских кадров, что обеспечивает регион столь необходимыми в наше время дипломированными специалистами. Ежегодно на специальность “Культурный сервис и туризм” принимается 35 - 40 человек.

База размещения туристов в Орловской области насчитывает в настоящее время 13 объектов, способных одновременно принимать до 2 500 человек. Среди этих объектов 6 санаторно-курортных учреждений и 7 гостиничных хозяйств.

Ко всему вышесказанному следует добавить центральное геополитическое положение региона, а также относительную политическую стабильность в нем. Все это определяет особую перспективность для развития туризма в Орловской области.

Однако, несмотря на имеющийся рекреационный потенциал, туристский комплекс в области переживает значительные трудности.

В 70-80-е годы орловские турфирмы обслуживали в среднем до 500 тысяч человек в год, а это больше половины населения области. Среднегодовая заполняемость гостиниц находилась на уровне 98 % (в 1999 г. - 38 %) . Турфирмы направляли в орловские музеи до 300 тысяч экскурсантов в год. Основной причиной большой популярности туризма в то время была его сильная социальная составляющая. 95 % всех туристических путевок выкупалось государством, через органы социального страхования. Государственная поддержка развития туризма заключалась также в финансировании строительства новых гостиничных комплексов и предприятий санаторно-курортной сферы, таких как тур-комплекс “Салют”, санаторий “Дубрава”.

Начавшийся в стране в начале 90-х годов экономический кризис затронул сферу туризма также как и все другие отрасли народного хозяйства. В 1996 году все турфирмы области обслужили только 8,5 тысяч человек. По сравнению с 1988 годом, когда было обслужено около 650 тысяч человек, объем предоставленных туруслуг упал в 76 раз. Произошло также существенное сокращение числа работавших в турфирмах экскурсоводов-общественников с 200 человек, задействованных в 1986 году, до 15 в 1999.

Прекращение государственных инвестиций в сферу туризма привело к серьезным разрушениям в рекреационной системе области. Особенно болезненно это отразилось на детском и семейном отдыхе, на социальной составляющей туризма. Сегодня многие предприятия вынуждены работать с недостаточной загрузкой, снизили уровень предоставляемых туристских услуг. Приватизация и акционирование собственности в туризме не привели к положительному результату. Эффективный собственник в большинстве случаев найден не был.

На сегодняшний день из 15 действующих турфирм только шесть предлагают поездки по внутриобластным туристским маршрутам, а остальные заняты в основном выездным туризмом. Однако даже у самых крупных в области фирм не хватает денежных средств для проведения масштабной рекламной кампании, способной привлечь должное внимание к турпродукту Орловской области на общероссийском туристском рынке. Что же тогда говорить о других туристских предприятиях? Это доказывает, что роль государства исключительно важна в создании системы рекламно-информационного обеспечения продвижения регионального туристского продукта на внутреннем и внешнем рынках. Именно на эти цели направляется более половины средств национальных туристских администраций стран, занимающих ведущие позиции на мировом туристском рынке.

Только достоверная и доступная информация о наличии и качестве средств размещения, данные о рекреационных возможностях туристских центров, информация о культурно-познавательных, спортивных и других примечательных событиях позволяет объективно оценивать конкурентоспособность местного турпродукта и привлечь к нему внимание. Для повышения конкурентоспособности регионального туристского продукта необходимо создание качественного рекламного материала, определение наиболее оптимальных средств размещения рекламы и организация действенной рекламной кампании.

Тяжелым для большинства турфирм является и налоговое бремя. Здесь не обойтись без вмешательства государственных туристских администраций. Льготное налогообложение внутриобластных туристских маршрутов позволит существенно снизить цены на них и привлечь дополнительных туристов и экскурсантов.

Следует также обратить внимание на ситуацию, сложившуюся в санаторно-курортной сфере.

В настоящее время в Орловской области функционируют санаторно-оздоровительные комплексы широкого профиля лечения и различной формы собственности. Эти организации оздоравливают детей и взрослых, проживающих на территории области и за ее пределами.

Ряд организаций, такие как "Детский санаторий "Орловчанка", санаторий "Дубрава", санаторий-профилакторий "ОСПаЗ-Лесной", действуют не только как санаторно-оздоровительные учреждения, но и как летние и зимние оздоровительные лагеря.

Интересен опыт Мценского пансионата "АМО "ЗИЛ", который работает в зимнее время как горнолыжная база, а в летнее время как детский оздоровительный лагерь и частично как пансионат для взрослых. Данное учреждение является перспективным санаторно-оздоровительным комплексом и имеет прекрасные возможности для развития.

К сожалению, обладая хорошей лечебно-оздоровительной базой, санаторно-курортные учреждения области не имеют как в предыдущие годы стабильной круглогодичной загрузки.

В решении сложившихся проблем, действенную роль могут сыграть мероприятия, направленные на формирование и продвижение внутриобластного туристского продукта на общероссийский и международный туристский рынок, способствующие  пополнению доходных источников областного бюджета, которые, в свою очередь, требуют разработки целевой комплексной программы развития  туризма в Орловской области. Эта программа должна сочетать интересы въездного туризма с удовлетворением рекреационных потребностей местного населения с учетом рационального использования туристских ресурсов. Она призвана способствовать предупреждению и смягчению последствий имеющих место негативных явлений и создать реальные предпосылки для решения задач, поставленных в области развития туризма.

3. Основные цели и задачи программы, сроки и этапы ее реализации.

Основная цель программы - создание в Орловской области современного и конкурентоспособного туристского комплекса, обеспечивающего, с одной стороны, широкие возможности для удовлетворения потребностей населения региона, российских и иностранных граждан в туристско-экскурсионном обслуживании, а с другой стороны, вносящего вклад в развитие экономики региона за счет увеличения поступлений налоговых платежей из сферы туризма и связанных с ним сфер, привлечения дополнительных инвестиций, образования новых рабочих мест.

     В качестве основной подцели, вытекающей из формулировки главной цели программы можно выделить обеспечение приоритетного развития внутреннего и въездного туризма в Орловской области;
Для достижения главной цели необходимо решение следующих задач, которые подразделяются на краткосрочные и долгосрочные:
     Краткосрочные задачи:

1.     Формирование и совершенствование нормативно-правовой базы развития туризма и системы государственного регулирования туристской деятельности, в том числе системы мер, обеспечивающих безопасность в сфере туризма, а также защиту прав потребителей туристского продукта.
2.      Создание современного внутрирегионального рынка туристских услуг на основе здоровой конкуренции, углубления специализации и кооперации работы туристских предприятий и организаций области;
3.      Организация и управление развитием туризма включающие:
-     создание и совершенствование современной системы рекламно-информационного обеспечения туристской отрасли;
-     развитие научного обеспечения туристской деятельности;
-     создание современной системы статистической отчетности в туризме;
-     участие в создании непрерывной системы подготовки, переподготовки и повышения квалификации кадров в сфере туризма;
-     изучение состояния и состава ресурсов туризма Орловской области, их кадастрирование, квотирование, мониторинг.
-     программное обеспечение отдельных перспективных и социально значимых видов туризма;
-     программное обеспечение развития туризма в перспективных для этого городах и районах Орловской области;
-     интеграция области в систему отечественного и мирового туристского рынка, развитие межрегионального и международного сотрудничества в области туризма;
     Долгосрочные задачи:
-     стимулирование развития материальной базы туризма (средств размещения и инфраструктуры) путем привлечения инвестиций;
-     проведение широкомасштабной рекламной кампании на внутреннем и внешнем туристских рынках;
-     разработка и внедрение технологий прогрессивного туристского обслуживания.

В системе программных мероприятий (приложение № 1) указаны основные организации и ведомства, которые примут участие в реализации поставленных задач.   

     Программу предполагается решать в два этапа:
     Первый этап (2001 - 2002 гг.) включает в себя разработку и реализацию системы мероприятий программы, направленных на формирование нормативно-правовой базы развития туризма, механизмов государственного регулирования, рекламно-информационного, кадрового и научного обеспечения. Мероприятия этого этапа должны сформировать надежный задел для реализации последующего этапа программы, требующего затрат финансовых и материально-технических ресурсов.

     Второй этап (2003 - 2005 гг.) предполагает завершение работы по созданию современной системы подготовки кадров, активизацию инвестиционной деятельности в сфере туризма, развертывание широкомасштабной рекламной кампании, направленной на продвижение внутриобластного туристского продукта на всероссийский и международный тур рынки. На этом этапе осуществляется основной объем работ, запланированных программой. В результате реализации второго этапа программы ожидается стабилизация основных параметров, характеризующих туристскую деятельность в регионе, а также  постепенный рост туристских потоков.
     Основными показателями, которые будут свидетельствовать о положительном влиянии программных мероприятий, могут служить:
·     рост налоговых поступлений в областной бюджет от туристской деятельности и от дополнительного развития сфер, связанных с туризмом;
·     привлечение дополнительных инвестиций в экономику области;
·     рост объемов оказания туристско-экскурсионных услуг населению области, российским и иностранным гражданам;
·     качественные и структурные сдвиги на региональном рынке труда, связанные как непосредственно с развитием туристской отрасли, так и с отраслями, зависящими от уровня развития и потребностей туристской инфраструктуры;
·     улучшение показателей, характеризующих состояние природно-рекреационного и культурно-исторического потенциала региона.
·     улучшение материально-технической базы туризма.
     Исходя из целей, задач и этапов программы, разработана система мероприятий по ее реализации.