(1) Издание Постановления даст стартовый импульс для проведения первичных мероприятий по формированию рынка бюджетных услуг, инициирует работу в этом направлении отраслевых департаментов. Постановление будет содержать локальный план действий на первом этапе реформ. Проект Постановления разрабатывается департаментом финансов Кировской области.
(2) Необходимо иметь четкое представление об оплачиваемых из бюджетных средств общественных услугах. Само составление их перечня позволяет провести оценку их необходимости и общественной значимости. Перечень бюджетных услуг может быть подготовлен специалистами департамента финансов и уточнен при согласовании проекта Постановления с отраслевыми департаментами.
(3) Порядок проведения ежегодной оценки потребности в предоставлении бюджетных услуг будет представлять собой регламент и график документооборота рассмотрения результатов оценки. Это позволит упорядочить и систематизировать процедуру оценки потребности в услугах, а также обеспечит возможность учета потребности в период разработки проекта бюджета.
(4) В директивных документах должно содержаться указание департаменту финансов учитывать результаты ежегодной оценки потребности в предоставлении бюджетных услуг при формировании расходов на очередной финансовый год. Без такого указания проведение оценки потребностей не будет иметь практического значения.
(5) Публикация этих материалов ставит в известность жителей Кировской области о составе услуг, которые им могут быть предоставлены с оплатой за счет бюджетных средств и приоритетах в их финансировании. При несоответствии перечня общественных услуг и приоритетов в их финансировании интересам жителей области публикация этих материалов активизирует гражданскую инициативу, что в конечном итоге обеспечит необходимые корректировки региональной финансовой политики.
(6) Необходимость в разработке регионального стандарта качества общественных услуг обусловлена потребностью в четком и детальном техническом задании для производителей общественных услуг. Его наличие позволит правильно калькулировать себестоимость услуг, обеспечить формализованный контроль их качества, а также расширить круг возможных исполнителей оплачиваемых за счет бюджета услуг за счет негосударственных организаций. Стандарты качества во многом определяются нормами федерального законодательства (например - законом "Об образовании"), а также разрозненными нормативными актами федеральных отраслевых ведомств (например -Министерства образования, Минздрава и др.), сведение положений которых воедино упростит процедуры выполнения услуг и контроля их качества. Кроме того, региональный стандарт позволит устанавливать в некоторых случаях повышенные требования к качеству общественных услуг.
(7) Поскольку региональный стандарт качества в первую очередь основывается на нормах действующего законодательства, то вносимые в законодательство изменения необходимо систематически контролировать. Иначе по истечению определенного времени могут возникнуть противоречия региональных стандартов качества общественных услуг нормам действующего законодательства.
(8) Настоящий порядок должен содержать развернутый регламент: выполнения отраслевыми ведомствами региона надзорных функций за соблюдением стандартов качества; составления, рассмотрения и утверждения планов контрольной работы; а также перечень критериев оценки соблюдения стандартов и возможных последствий их невыполнения для исполнителя услуг.
(9) Необходим первичный отбор возможных направлений проведения эксперимента по разгосударствлению сферы оказания общественных услуг.
(10) Несмотря на то, что в Кировской области уже проводится работа по выявлению причин и периодов возникновения кассовых разрывов для проработки действенной методики их прогнозирования и учета необходим более детальный анализ возникающих ситуаций. Такой анализ весьма трудоемкий, поэтому представляется оправданным привлечение для его проведения ресурса сторонних организаций - консультантов.
(11) Принятие Постановления Правительства "О мерах по совершенствованию бюджетного процесса" создаст основу для дальнейшего совершенствования системы бюджетного процесса. Кроме того, указанным Постановлением должны быть утверждены регламенты, методики и материалы, разработанные во исполнение ранее принятого Постановления Правительства Кировской области "О мерах по созданию рынка общественных (бюджетных) услуг" Постановление должно быть опубликовано в средствах массовой информации и размещено в сети Интернет.
(12) В перечень законопроектов в области бюджетного и налогового законодательства для проведения процедур независимой экспертизы будут включены проекты областных законов: "Об областном бюджете (на предстоящий финансовый год"; "О налоге на имущество"; законопроекты, определяющие размеры оплаты труда; по вопросам приобретения или отчуждения региональной собственности; предоставления социальных гарантий; другие законопроекты, требующие дополнительного финансирования или связанные с возникновением бюджетных доходов (обязательств). Данный перечень необходим для своевременной передачи законопроектов на независимую экспертизу, которая подразумевает определенные временные затраты.
(13) Нормативное закрепление обязательности проведения процедур публичной независимой экспертизы законопроектов в области бюджетного и налогового законодательства обусловлено наличием в Кировской области определенных регламентов работы с законопроектами, которые не предусматривают проведение этого вида экспертизы.
(14) Порядок проведения процедур публичной независимой экспертизы законопроектов в области бюджетного и налогового законодательства должен предусматривать: сроки проведения экспертизы; способ экспертизы (например, экспертизы с привлечением на платной (конкурсной) основе независимой экспертной организации, или путем публикации законопроекта в СМИ для последующего обсуждения); возможные действия по рассмотрению выводов независимых экспертов.
(15) Порядок формирования финансового резерва для финансирования временных кассовых разрывов должен содержать ответ на вопрос: "При каких обстоятельствах, в какие сроки, в какой сумме и за счет чего должен быть сформирован финансовый резерв?". В Порядке должен быть заложен алгоритм расчета сумм резерва, расставлены приоритеты в выборе источника резерва, а также прописана процедура формирования резерва. В качестве источников резерва могут в частности выступать кредитные заимствования, или согласованные отсрочки по выполнению финансовых обязательств. Резерв может иметь определенную форму. Например: оборотная кассовая наличность, стабилизационный фонд и т.п. Без нормативного определения вышеперечисленных моментов намерение снизить негативные последствия возникновения кассовых разрывов будет иметь декларативный характер.
(16) Как показывает практика других регионов (например, Вологодской области) внедрение региональных систем казначейского исполнения бюджетов проходит путем поэтапного перевода бюджетных учреждений на обслуживание в областном казначействе. Такой же подход был использован при развертывании системы федерального казначейства.
(17) Утверждение трехлетнего финансового плана региона позволит определить его перспективную финансовую политику, а также окажет позитивное влияние на финансовое обеспечение последовательных и связанных действий по достижению выбранных приоритетов. Первоначальный среднесрочный финансовый план принимается на 2006-2008 годы, но в последующий годы он корректируется на период 2007-2008 года (в дальнейшем производятся аналогичные корректировки).
(18) Должны быть определены основные бизнес - процессы бюджетного планирования, подлежащие автоматизации; перечень внедряемых программных продуктов; а также пути и способы их приобретения (включая источники финансирования и способы закупки).
(19) Участие финансового ведомства в утверждении стандартов качества общественных услуг обосновано необходимостью контролировать соответствие верхней планки стандарта возможностям оплаты услуг за счет бюджетных средств (так стандарт может содержать завышенные требования к качеству услуг). Однако следование принципу экономии бюджетных средств не должно приводить к установлению стандартов качества основанных на невыполнении отдельных требований федерального законодательства.
(20) Публикация утвержденных стандартов качества бюджетных услуг в средствах массовой информации обеспечит впоследствии контроль за качеством услуг со стороны их непосредственных получателей.
(21) Постановление Правительства Кировской области "О мерах по расширению частной инициативы в бюджетном секторе" должно быть принято до начала финансового года, так как оно должно иметь финансовое обеспечение и предусматривает изменение сложившейся практики финансирования. Финансовое обеспечение отдельных мероприятий должно быть предусмотрено в областном законе о бюджете на 2006 год.
(22) Перечень основных социальных услуг, предоставление которых может осуществляться негосударственными организациями, будет составляться исходя из: возможности негосударственного сектора оказывать подобные услуги (например, с учетом возможностей медико-санитарных частей, социально-культурных или физкультурно-оздоровительных подразделений крупных промышленных предприятий); проявляемой работниками бюджетных учреждений инициативы работать самостоятельно; сложности процессов оказания отдельных видов социальных услуг; оценки возможных нежелательных последствий данного мероприятия для конкретной отрасли; желания частного бизнеса взять на себя ответственность за оказание конкретных социальных услуг; и других обстоятельств.
(23) Утвержденный порядок и план проведения эксперимента по переводу бюджетных организаций и учреждений, предоставляющих социальные услуги, в форму негосударственных организаций необходим для решения вопросов: каким образом будет стимулирована инициатива перевода, в какой очередности должен осуществляться перевод, в какой правовой форме будут осуществлять деятельность новые негосударственные организации, как будет оказываться финансовая поддержка на первом этапе их деятельности, а также как будет происходить ликвидация государственных учреждений и организаций.
Наиболее вероятными формами организации негосударственных предприятий - производителей социальных услуг являются: автономная некоммерческая организация (АНО) и хозяйственное общество (ООО, ЗАО, кооператив и т.п.). Эффективность каждой из этих форм должна быть проверена в ходе эксперимента. Преимуществами АНО в данном случае являются: более простой режим управления организацией, учета, отчетности, более широкие возможности для получения ими экономической поддержки от органов власти (10*). Для некоммерческих организаций в большей степени характерно сохранение сложившихся в бюджетных учреждениях взаимоотношений в трудовом коллективе, отсутствие конфликтов по типу "наемный работник - собственник". В то же время использование в сфере оказания бюджетных услуг хозяйственных обществ в определенных условиях (например, при получении прибыли от оказания общественных услуг) может способствовать привлечению частных инвестиций в социальную сферу. Кроме того, для хозяйственных обществ характерен более жесткий контроль со стороны собственника за рациональным использованием финансовых ресурсов.
Обретение бюджетными учреждениями негосударственного статуса будет связано с возникновением дополнительных издержек (в том числе на госрегистрацию, уплату лицензионных споров, открытие счетов, создание автономной системы отчета и т.д.). Поэтому при планировании такого перевода нужно быть готовым к их компенсации. Единовременное увеличение стоимости социальных услуг, оказываемых негосударственными организациями, в дальнейшем обернется экономией бюджетных средств.
По причине того, что эксперимент предусматривает вывод из государственного сектора лишь незначительного числа бюджетных учреждений целиком, то для ускорения процедур реструктуризации имеет смысл включить в план мероприятия по передаче частным организациям подрядов на выполнение отдельных наиболее простых бизнес - процессов технического или вспомогательного плана (например, уборка помещений, ремонт и обслуживание оргтехники, транспортные функции). Это может дать дополнительный экономический эффект в том числе в виде экономии налоговых издержек. Аутсорсинг персонала считается эффективным не только в налоговом отношении, но и в экономическом плане. Он присутствует в практике крупных и успешно развивающихся компаний. Так, например, авиакомпания "Сибирь" до конца 2004 года планирует вывести за штат большую часть сотрудников подразделений, не занятых в авиаперевозках. Компания, таким образом, планирует сократить численность персонала на 20%. Из ее структуры будут выведены сотрудники подразделений, занятых в сопутствующем сервисе - уборке салонов самолетов, обслуживании административных зданий, общепите и охране. Новым местом работы сотрудников становятся компании, предоставляющие сервисные услуги для авиаторов, а обязательным условием при заключении контракта между этими компаниями и "Сибирью" служит трудоустройство высвобождаемых специалистов, то есть интересы персонала не пострадают. Проведенные мероприятия по некоторым оценкам позволят сэкономить не менее 10% затрат авиакомпании на сервис.
(24) Утверждение формы типового контракта на оказание общественных услуг негосударственными организациями позволит унифицировать регламентацию взаимоотношений между заказчиком и исполнителем услуг, упростит процедуры реструктуризации и позволит избежать возможных ошибок.
(25) Процесс оказания общественных услуг предполагает наличие определенной материально-технической базы, которая изначально отсутствует в собственности негосударственных организаций. Поэтому для успеха эксперимента необходимо решить вопрос возможного предоставления негосударственным организациям необходимых для оказания общественных услуг имущественных активов, находящихся в региональной собственности. Это может быть обеспечено путем передачи активов в доверительное управление, безвозмездное пользование или в аренду.
(26) Должны быть определены: механизмы размещения заказа на оказание социальных услуг, вопросы расчетов и взаимодействия негосударственных организаций с отраслевыми ведомствами и порядок контроля соблюдения новыми производителями услуг утвержденных стандартов качества.