7.1. Внедрение новых технологий бюджетирования, ориентированного на результат
Реформа бюджетного процесса представляет собой обоснованный и своевременный шаг к повышению результативности и эффективности бюджетных расходов. Предыдущий период развития системы управления региональными финансами Омской области характеризуется реализацией мероприятий по организации прозрачного бюджетного процесса, по устранению проблемы нецелевого использования бюджетных средств благодаря внедрению казначейской системы исполнения бюджета, по повышению финансовой дисциплины получателей бюджетных средств.
На федеральном уровне комплексные шаги, направленные на повышение эффективности и результативности бюджетных расходов, закреплены в Концепции реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004-2006 годах, одобренной постановлением Правительства Российской Федерации от 22 мая 2004 года N 249. Ключевой идеей проводимой реформы стало внедрение в бюджетный процесс в Российской Федерации методов бюджетирования, ориентированного на результат, которые обуславливают переход от "управления затратами" к "управлению результатами".
Основными целями реформы бюджетного процесса в Омской области являются:
- повышение качества финансового планирования;
- повышение прозрачности бюджетного процесса Омской области;
- повышение результативности расходования бюджетных средств Омской области.
Для достижения указанных целей в Омской области планируется и в настоящее время реализуется внедрение среднесрочного финансового планирования. Формирование механизма среднесрочного финансового планирования является ключевым мероприятием реформы бюджетного процесса, которое позволяет обеспечить взаимосвязь всех элементов бюджетирования, ориентированного на результат. Именно в ходе финансового планирования за счет прогнозирования финансовых последствий принимаемых решений обеспечивается стабильность бюджетной системы в среднесрочной перспективе.
Новым инструментом, играющим важнейшую роль в системе среднесрочного финансового планирования, является реестр расходных обязательств Омской области. В настоящее время в соответствии с требованиями Бюджетного кодекса Российской Федерации и условиями, установленными Министерством финансов Российской Федерации, в Омской области осуществляется формирование и ведение реестра расходных обязательств. Реестр расходных обязательств Омской области является источником информации обо всех действующих расходных обязательствах Омской области с финансовой оценкой их реализации на среднесрочную перспективу, что и позволяет осуществлять достоверное перспективное финансовое планирование.
Рассмотренные выше инструменты позволяют осуществлять стратегическое планирование и вести жесткий учет действующих обязательств. Однако ни один из рассмотренных инструментов не позволяет осуществлять планирование исходя из поставленных результатов.
Вместе с тем вопрос взаимосвязи всех расходов с планируемыми результатами остается нераскрытым. Передача планирования результатов и соответствующих расходов на уровень финансового органа Омской области представляется нецелесообразным, поскольку специфические результаты деятельности могут планировать только соответствующие органы исполнительной власти Омской области. Таким образом, планирование результатов деятельности предполагается осуществлять органами исполнительной власти Омской области самостоятельно.
Передача планирования результатов на ведомственный уровень также способствует и повышению ответственности органов исполнительной власти Омской области за достижение этих результатов. Наиболее прогрессивными инструментами такого планирования являются доклады о результатах и основных направлениях деятельности и ведомственные целевые программы. При этом доклад о результатах и основных направлениях деятельности представляет собой документ стратегического планирования деятельности на уровне субъекта бюджетного планирования (формулирование целей и задач деятельности субъекта бюджетного планирования), тогда как ведомственные целевые программы являются управленческим инструментом планирования и исполнения расходов субъекта бюджетного планирования на достижение поставленных целей и задач.
Сформулированные в ходе разработки докладов о результатах и основных направлениях деятельности цели и задачи, а также цели и задачи, установленные в программах социально-экономического развития Омской области, могут потребовать от Омской области решения межведомственных, системных проблем. В такой ситуации ведомственные целевые программы являются недостаточным инструментом. Такие сложные региональные задачи могут решаться лишь за счет инструмента целевых программ Омской области.
Следует отметить, что внедрение новых инструментов бюджетного планирования предполагается осуществлять поэтапно, что позволит обеспечить своевременное осуществление всех этапов бюджетного процесса Омской области.
7.1.1. Внедрение среднесрочного финансового планирования (B5)
Анализ исходного состояния
Ежегодно в Омской области после утверждения областного бюджета и местных бюджетов Омской области составлялся прогноз консолидированного бюджета Омской области на среднесрочный период. Макроэкономические показатели, за исключением индекса-дефлятора, при подготовке прогноза консолидированного бюджета Омской области на среднесрочный период не использовались. Данный документ имел исключительно аналитическую функцию и для целей планирования не применялся. Анализ отклонения фактических доходов и расходов от утвержденных в прогнозе консолидированного бюджета осуществлялся при подготовке пояснительной записки об исполнении бюджета Омской области за отчетный период. Такая система планирования не эффективна и не позволяет обеспечить соответствующее функционирование перспективного финансового планирования, основными задачами которого являются:
- информирование органов государственной власти Омской области о предполагаемых среднесрочных тенденциях развития экономики и социальной сферы Омской области;
- комплексное прогнозирование финансовых последствий принимаемых расходных обязательств;
- выявление необходимости и возможности осуществления в перспективе мер в сфере финансовой политики;
- отслеживание долгосрочных негативных тенденций и своевременное принятие соответствующих мер по их предупреждению и устранению;
- создание условий для поэтапного перехода к программно-целевому бюджетированию, среднесрочному планированию.
В 2006 году Правительством Омской области было принято постановление от 6 сентября 2006 года N 118-п "Об утверждении Положения о разработке перспективного финансового плана Омской области". В результате использования нового инструмента среднесрочного планирования бюджет на очередной финансовый год становится частью общего бюджетного цикла и начинается с рассмотрения одобренных в предыдущем бюджетном цикле основных параметров среднесрочного финансового плана на соответствующий год, анализа изменения внешних факторов и условий, обоснования изменений, вносимых в основные бюджетные показатели планируемого года, а также корректировки или разработки бюджетных проектировок на последующие годы прогнозного периода.
В соответствии с пунктом 15 вышеуказанного Положения параметры проекта областного бюджета должны соответствовать параметрам перспективного финансового плана Омской области. Одновременно указанным Положением пошагово определена методика формирования перспективного финансового плана Омской области, а также основания и порядок корректировки его утвержденных параметров.
Положение о разработке перспективного финансового плана Омской области опубликовано в газете "Омская правда" и размещено на сайте Правительства Омской области.
Сам перспективный финансовый план Омской области на 2007-2009 годы рассмотрен и одобрен Комиссией по бюджетным проектировкам на очередной финансовый год и на среднесрочную перспективу и утвержден Правительством Омской области.
План реформирования
Работа по внедрению системы перспективного финансового планирования в Омской области уже начата, утверждена методология финансового планирования, разработан перспективный финансовый план на 2007-2009 годы. В ходе реализации мер по реформированию региональных финансов работа по данному направлению может вестись лишь в части практического развития сформированных основ.