ПРАВИТЕЛЬСТВО РЕСПУБЛИКИ КАРЕЛИЯ
РАСПОРЯЖЕНИЕ
от 30 декабря 2006 года N 414р-П
[Об одобрении Концепции региональной целевой программы
"Гармонизация национальных и конфессиональных отношений,
формирование гражданского согласия в Республике Карелия
на 2007-2011 годы" ]
1. Одобрить прилагаемую Концепцию региональной целевой программы "Гармонизация национальных и конфессиональных отношений, формирование гражданского согласия в Республике Карелия на 2007-2011 годы" ("Карелия - территория согласия").
2. Определить Министерство Республики Карелия по вопросам национальной политики и связям с религиозными объединениями государственным заказчиком - координатором региональной целевой программы "Гармонизация национальных и конфессиональных отношений, формирование гражданского согласия в Республике Карелия на 2007-2011 годы" ("Карелия - территория согласия") и поручить ему подготовить проект региональной целевой программы в установленном порядке.
3. Установить, что предельный (прогнозный) объем финансирования региональной целевой программы "Гармонизация национальных и конфессиональных отношений, формирование гражданского согласия в Республике Карелия на 2007-2011 годы" ("Карелия - территория согласия") за счет средств бюджета Республики Карелия составляет 43,4 млн. рублей (с учетом прогноза цен на соответствующие годы).
4. Контроль за выполнением распоряжения возложить на Министерство Республики Карелия по вопросам национальной политики и связям с религиозными объединениями.
Глава Республики Карелия
С.Л. Катанандов
Одобрена распоряжением
Правительства Республики Карелия
от 30 декабря 2006 года N 414р-П
Концепция
региональной целевой программы
«Гармонизация национальных и конфессиональных отношений,
формирование гражданского согласия в Республике Карелия
на 2007-2011 годы»
(«Карелия-территория согласия»)
1. Обоснование соответствия проблемы приоритетным задачам социально-экономического развития Республики Карелия
Органами государственной власти Республики Карелия в последние 15 лет была проделана значительная работа в сфере государственной национальной политики. При определении стратегических целей и тактических задач были учтены требования законодательства в сфере национального развития и межнациональных отношений, предусмотренные Конституцией Российской Федерации, Конституцией Республики Карелия, Федеральным законом от 17 июня 1996 года N 74-ФЗ «О национально-культурной автономии» (в редакции федеральных законов от 21 марта 2002 года N 31-ФЗ, от 10 ноября 2003 года N 136-ФЗ, от 29 июня 2004 года N 58-ФЗ, от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ, от 30 ноября 2005 года N 146-ФЗ), Федеральным законом от 30 апреля 1999 года N 82-ФЗ «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации» (в редакции Федерального закона от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ), Законом РСФСР от 25 октября 1991 года N 1807-1 «О языках народов РСФСР», Федеральным законом от 24 июля 1998 года N 126-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР «О языках народов РСФСР», Федеральным законом от 18 июня 1998 года N 84-ФЗ «О ратификации Рамочной конвенции о защите национальных меньшинств». Принятые на федеральном уровне Концепция государственной национальной политики Российской Федерации, а также федеральные законы «О реабилитации репрессированных народов», «О реабилитации жертв политических репрессий», «Об общественных объединениях» и другие нормативные акты стали основой последовательной работы органов исполнительной власти Республики Карелия по реализации национальной политики.
Кроме того, в Республике Карелия в соответствии с Законом Республики Карелия от 19 марта 2004 года N 759-ЗРК «О государственной поддержке карельского, вепсского и финского языков» и Концепцией социально-экономического развития Республики Карелия на период 2002-2006-2010 годов осуществляется реализация прав этнических общностей на национальное развитие.
Вместе с тем недооценка развития процессов в сфере межнациональных, и межконфессиональных отношений, отсутствие системы мониторинга и прогнозирования этнополитических, этносоциальных и этноконфессиональных конфликтов привело к усилению социально-политической и социокультурной напряженности в обществе, к проявлениям ксенофобии и экстремизма.
Проблемам формирования гражданского общества, обеспечения прав и свобод человека, частью которых является право на национально-культурное самоопределение, обеспечения потребностей духовного развития, содействия развитию институтов гражданского общества, снижения угрозы и возможного ущерба от террористических угроз было уделено особое внимание в посланиях Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации 26 мая 2004 года и 25 апреля 2005 года. В послании 2005 года также отмечена цивилизаторская миссия российской нации на евразийском континенте, которая состоит в том, чтобы демократические ценности, помноженные на национальные интересы, обогащали и укрепляли российскую историческую общность.
Этим вопросам, выделенным в качестве приоритетных в посланиях Президента Российской Федерации, уделено серьезное внимание и в пункте 2.1.9 Программы социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2006-2008 годы). Так, согласно среднесрочной программе: «Задача содействия развитию гражданского общества носит комплексный характер и должна быть реализована в виде пакета мер законодательного и организационного характера. Основными целями в области развития институтов гражданского общества, таким образом, являются: укрепление институтов гражданского общества, представляющих интересы различных социальных и экономических групп; поддержка и развитие каналов взаимодействия гражданского общества и государства».
Кроме того, одной из задач Программы социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2006-2008 годы) является «создание стимулов для внедрения инструментов стратегического планирования, программно-целевого бюджетирования и бюджетирования, ориентированного на результат, новых механизмов административного регулирования и управления, взаимоотношений с органами местного самоуправления, развития механизмов общественно-государственного партнерства на региональном и местном уровнях».
Проблема этнополитического, этносоциального и этнокультурного развития народов Карелии имеет еще и международное измерение, поскольку Республика Карелия в составе Российской Федерации несет ряд международных обязательств в отношении соблюдения прав национальных меньшинств, коренных малочисленных народов, этнических и религиозных прав и свобод граждан, противодействия экстремизму и терроризму. Эти обязательства зафиксированы в ряде документов ООН и Рамочной конвенции Совета Европы о защите национальных меньшинств, ратифицированной Российской Федерацией.
В 2000-2006 годы в России произошли серьезные позитивные изменения: укрепление российской государственности, формирование приоритетов государственного строительства и национального развития России, сделаны важные шаги в сохранении и развитии русского языка как языка межнационального общения, языка русского народа, а также языков других народов России.
В 2006 году в Республике Карелия успешно реализовывались мероприятия республиканской целевой программы «Государственная поддержка карельского, вепсского и финского языков на 2006-2010 годы» и ведомственной целевой программы «Национальное развитие и межнациональное сотрудничество народов и национальных меньшинств, проживающих в Республике Карелия» на 2006 год.
Вместе с тем в настоящее время не существует региональной целевой программы, которая бы реализовывала основные принципы и подходы государственной национальной политики на территории Республики Карелия. Для создания механизмов и инструментов по реализации государственной национальной политики и стратегии регионального этнокультурного развития была разработана представленная Концепция региональной целевой программы «Гармонизация национальных и конфессиональных отношений, формирование гражданского согласия в Республике Карелия на 2007-2011 годы» («Карелия-территория согласия») (далее - Концепция).
Цели и задачи региональной целевой программы соответствуют приоритетным задачам социально-экономического развития Республики Карелия и Российской Федерации.
В связи с этим определены стратегические цели по их достижению, которые выстроены в соответствии с полномочиями региональных органов исполнительной власти в сфере государственной национальной политики:
Главная цель: создание условий, обеспечивающих этнополитическую и этносоциальную стабильность республики, формирование установок толерантного сознания и поведения в обществе, профилактику различных видов экстремизма и предотвращение национальных и конфессиональных конфликтов.
Основные цели:
1) создание условий для удовлетворения этнополитических, этносоциальных и этнокультурных потребностей проживающих в республике народов и этнических общностей при сохранении сложившейся социально-экономической и культурно-исторической их интеграции в обществе;
2) сохранение карелов и вепсов как уникальных самобытных этносов мирового сообщества;
3) поддержка общественно значимой деятельности религиозных и национальных общественных объединений, в том числе национально-культурных автономий, Республики Карелия.
2. Обоснование целесообразности и необходимости решения проблемы программно-целевым методом
Бюджетные целевые программы являются важным механизмом для осуществления государственной политики, особенно в гуманитарной сфере, к которой относится национальная политика. Вместе с тем этот механизм должен быть эффективным и давать ощутимые результаты, обеспечивающие стабильность развития территории и национальную безопасность государства в целом.
Сфера национальных и конфессиональных отношений в Республики Карелия, этнополитическое, этносоциальное и этнокультурное развитие муниципальных образований, национально-культурное взаимодействие представителей этнических общностей, перспективные миграционные процессы в республике нуждаются в решении возникающих проблем программно-целевым методом в связи с тем, что, к сожалению, существующие бюджетные целевые программы ввиду специфики их целей рассматривают реализацию государственной национальной политики лишь опосредованно.
Кроме того, не оправдывает себя политика ситуативного и «лоскутного» решения проблем формирования межнациональных отношений, адекватности содействия межконфессиональным отношениям, разовой государственной поддержки национальных и религиозных общественных объединений и национально-культурных автономий, профилактики этнокультурного дискомфорта, этнокультурных конфликтов и этноэкстремизма.
Программа предполагает:
переход от ситуативной и бессистемной поддержки отдельных мероприятий к политике программно-целевого и инфраструктурного финансирования этнополитического, этносоциального и этнокультурного развития Республики Карелия;
формирование региональной стратегии этнополитического, этносоциального и этнокультурного развития;
поддержку гражданских инициатив, направленных на снижение уровня конфликтности, противодействие экстремизму и терроризму;
усиление этнополитической, этносоциальной и этнокультурной и информационной коммуникативности республики;
реализацию системы мер, носящей характер программ и проектов, запускающих процессы социально-экономического и этнокультурного развития, социальной консолидации и гражданской самоорганизации.
В связи с тем, что заявленные задачи поддаются эффективному решению только в комплексе и с применением системного подхода, наиболее целесообразным представляется использование именно программно-целевого метода, который позволяет целостно рассматривать и решать весь комплекс проблем.
Программа как организационная основа реализации государственной национальной политики и взаимодействия субъектов ее реализации представляет собой комплекс взаимоувязанных по ресурсам и срокам мероприятий, которые носят межотраслевой характер и обеспечивают межведомственное взаимодействие, что позволит проводить единую региональную политику в сфере национальных и конфессиональных отношений, решить проблему отсутствия эффективного взаимодействия регионального и муниципального уровней в сфере государственной национальной политики и координации в сфере реализации государственной национальной политики, этнополитического, этносоциального и этнокультурного развития, предотвращения конфликтов и противодействия экстремизму.
3. Характеристика и прогноз развития сложившейся проблемной ситуации в рассматриваемой сфере при отсутствии введения программно-целевых методов
Программа является механизмом координации государственной национальной политики, выработки региональной стратегии этнополитического, этносоциального и этнокультурного развития, поддержки диалога между государственными органами власти и общественными, национальными и религиозными объединениями. Отсутствие скоординированной политики может привести к проблемам в сохранении стабильности конституционного строя, институтов государственной власти, в обеспечении гражданского мира и общественного согласия, территориальной целостности, единства правового пространства. Отсутствие регулярного мониторинга этнополитической и этносоциальной ситуации затрудняет прогнозирование и последующую нейтрализацию причин и условий, способствующих возникновению конфликтов на национальной почве.
Бессистемная работа с вызовами времени, новыми процессами развития общества, отказ от использования программно-целевого метода приведут к дальнейшей эскалации насилия и распространению напряженности.
Кроме того, Россия имеет ряд международных обязательств в отношении соблюдения прав национальных меньшинств, коренных малочисленных народов, этнических и религиозных прав и свобод граждан, что зафиксировано в ратифицированных Российской Федерацией международных соглашениях, хартиях, конвенциях, других правовых актах.
Практическая сторона реализации мер национальной политики требует повышения роли общественных институтов, в том числе национальных и конфессиональных организаций. Ощущается необходимость в совершенствовании механизма работы с такими структурами, отвечающими потребностям современного российского общества. Необходимо более активное вовлечение национальных и конфессиональных объединений в социальные программы, такие как содействие детям и семьям, находящимся в трудной жизненной ситуации, профилактика негативных явлений в молодежной среде, оказание помощи престарелым и инвалидам, социализация мигрантов различной этнической принадлежности и другое.
В настоящее время сложилась ситуация, когда национальные объединения обращаются к государству в основном только с целью получения материальной поддержки на разовые мероприятия, при этом не осуществляется комплексного развития, не разрабатываются программы, которые могли бы в дальнейшем обеспечивать финансирование национально-культурных автономий. Общественные организации воспринимают государство как донора, а не инвестора, что порождает иждивенчество и замедляет процессы развития ответственных институтов гражданского общества.
При отсутствии программно-целевого механизма можно прогнозировать: сохранение негативных тенденций в развитии взаимодействия органов государственной власти и институтов гражданского общества; невысокий уровень участия институтов гражданского общества в решении актуальных проблем российского общества; продолжение бессистемной работы органов государственной власти в реализации национальной политики в режиме «пожарной команды» и как результат неудовлетворение этнополитических, этносоциальных и этнокультурных потребностей народов Карелии, рост проявлений экстремизма и нетерпимости, межнациональных конфликтов; ситуативное финансирование государством последствий межнациональных и межконфессиональных конфликтов, а не их профилактики, что приводит к избыточным финансовым издержкам бюджетов на порядок большим, чем требуется для профилактических мер.
4. Возможные варианты решения проблемы, оценка соответствующих вариантам преимуществ и рисков
Существуют непрограммные варианты решения проблем в этнополитической, этносоциальной и этнокультурной сфере, например:
а) последовательное, невзаимосвязанное решение основных проблем в сфере государственной национальной политики и этнополитического, этносоциального и этнокультурного развития через реализацию отраслевого принципа реализации целей;
б) реализация принципа полного государственного обеспечения потребностей сферы государственной национальной политики и этнополитического, этносоциального и этнокультурного развития.
Эти варианты характеризуются следующими рисками.
Вариант последовательного, но невзаимосвязанного (некомплексного) отраслевого решения. Примером этого могут являться события в г. Кондопоге.
Вариант полного государственного обеспечения потребностей сферы государственной национальной политики в Республике Карелия не может быть реализован в силу ресурсных ограничений региональной экономики и риска некорректного определения этих потребностей. Например, если учитывать, что согласно Всероссийской переписи населения 2002 года в Республике Карелия проживают представители более 150 национальностей, реализация этого варианта потребовала бы разработку более сотни подпрограмм в рамках разрабатываемой региональной целевой программы «Гармонизация национальных и конфессиональных отношений, формирование гражданского согласия в Республике Карелия на 2007-2011 годы» («Карелия - территория согласия») (далее - Программа).
При использовании программно-целевого метода могут возникнуть риски, связанные: с недостатками в управлении Программой; с неверно выбранными приоритетами развития национальной политики.
Риски, связанные с недостатками в управлении Программой, могут быть вызваны слабой координацией действий различных субъектов государственной национальной политики (территориальные управления федеральных органов исполнительной власти в Республике Карелия, органы исполнительной власти Республики Карелия и органы местного самоуправления муниципальных образований), что может привести к диспропорциям в ресурсной поддержке реализации намеченных мероприятий, их неоправданному дублированию и снижению эффективности использования выделяемых бюджетных средств. Этот риск усиливается в случае отсутствия эффективной системы координации усилий органов исполнительной власти разных уровней с социально ответственным бизнесом, обеспечивающим внебюджетную часть финансирования Программы.
Недостаточный учет результатов мониторинговых исследований хода реализации Программы может повлиять на объективность принятия решений при планировании программных мероприятий (и объема их финансирования), что приведет к отсутствию их привязки к реальной ситуации в этнокультурной сфере.
Изменения в приоритетах государственной национальной политики, в сфере взаимодействия с институтами гражданского общества могут стать причиной как внеплановой коррекции частично реализованных мероприятий, что снизит эффективность уже затраченных бюджетных средств, так и пересмотру ряда программных индикаторов, направлений реализации Программы.
Изменения в законодательстве Российской Федерации и Республики Карелия могут повлечь значительные изменения в структуре и содержании Программы, принципах ее ресурсного обеспечения, механизмах реализации.
Чтобы минимизировать возможные отрицательные последствия, связанные с указанными рисками, в структуре управления Программой предусмотрено создание экспертного совета по проведению конкурсных процедур и общественного совета по планированию, координации и анализу реализации Программы.
5. Ориентировочные сроки и этапы решения проблем программно-целевым методом
Региональная целевая программа является одним из основных инструментов реализации государственной национальной политики, как важнейшего элемента социально-экономического развития Республики Карелия.
Необходимость корректировки концептуальных подходов к государственной национальной политики, разработки системы новых индикаторов эффективности реализуемой деятельности обусловили формирование Программы на пятилетний период с 2007 по 2011 годы.
