Предлагаемая Концепция предполагает реализацию мероприятий для перехода на качественно более высокий уровень управления общественными финансами, предусматривает механизмы, с помощью которых этот переход станет возможным, при реализации которых реформы будут иметь положительный и измеряемый результат.
Концепция разработанной Программы реформирования не ставит основной целью формальное выполнение отдельных мероприятий Программы реформирования, но направлена на достижение комплексного результата повышения эффективности и качества управления общественными финансами Пермской области, который заключается в повышении качества конечного продукта бюджетной системы - производимых (предоставляемых) населению Пермской области бюджетных услуг.
Основной целью деятельности системы управления общественными финансами является производство конечного продукта - бюджетных услуг для населения, осуществившего наём менеджеров этой системы с использованием механизма выборов. Осуществляя свой выбор, население региона рассчитывает в конечном итоге получить от менеджеров наилучшее соотношение цена/качество оплачиваемых им услуг. Рынок бюджетных услуг основывается на ожиданиях налогоплательщиков и их совокупных платежах за эти услуги. Средством оплаты бюджетных услуг являются налоговые платежи и неналоговые отчисления. Кроме того, для формирования источников финансирования бюджетных услуг налогоплательщики передали в управление государственных менеджеров общественные активы, принадлежащие им (участие в предприятиях, недвижимость, инвестиции).
Изначально распределение средств, переданных налогоплательщиками для осуществления закупок бюджетных услуг, осуществляется администрацией области и утверждается депутатами (представителями налогоплательщиков), которые обязаны отражать ожидания и потребности своих избирателей.
Определение объемов общественных потребностей в бюджетных услугах происходит в процессе рассмотрения и окончательного утверждения бюджета. На основании утвержденного бюджета финансовый орган администрации области финансирует закупки товаров и оказание услуг, своевременно направляя средства бюджета в учреждения, осуществляющие либо непосредственное производство и предоставление услуг, либо реализацию сервисных функций, обеспечивающих эффективность этого производства.
При этом, в теории, бюджетный сектор так же, как и производственный, должен преследовать единую конечную цель - увеличение совокупного капитала (человеческого, природного и физического). Эти два сектора взаимозависимы. Так, снижение качества, например человеческих ресурсов, приводит к уменьшению добавленной стоимости, создаваемой в производственном секторе, уменьшению стоимости его активов, снижению выплачиваемых налогов и, как следствие, уменьшению возможностей бюджетного сектора увеличивать человеческий капитал. Такая спираль может носить негативный характер, как это описано выше, или позитивный. При этом смена знака зависит как от внешних факторов (цены, правила игры и т. п.), изменение которых происходит за пределами субъекта Российской Федерации, так и от внутренних, в основном от изменений качества работы менеджеров производственного и бюджетного секторов.
Бюджетный и производственный сектор являются взаимозависимыми и взаимодополняющими, в их отношениях нет антагонизма. Производственный сектор поставляет бюджетному сектору материальные ресурсы в виде налогов и неналоговых отчислений. При использовании этих ресурсов бюджетный сектор формирует человеческий капитал и оказывает тот минимальный набор общественных услуг, без которого невозможно функционирование общества, являющегося необходимой средой для производства и реализации товаров, работ и услуг частного сектора и без которого не увеличивается физический капитал (деньги, недвижимость и т. п.), функционирующий в частном секторе.
В настоящее время в производственном секторе Пермской области отчисления предприятий топливной промышленности (нефтедобыча и нефтепереработка) формируют основную часть доходов бюджета, оттеснив на второй план отчисления предприятий других отраслей промышленности, включая даже машиностроение, прежде лидировавшее в области.
В 1999-2000 годах, в связи с высокими ценами на нефть на мировых рынках, поступления от топливной промышленности составляли до 35% доходов областного бюджета, а в налоге на прибыль свыше 40%. Объем бюджета области за эти 2 года вырос в 2,4 раза (в т.ч. налог на прибыль в 3,6 раза).
После 2001 года, в результате некоторого снижения цен на нефть, изменений в ценовой политике нефтяного концерна «Лукойл», которому принадлежат главные нефтяные предприятия Пермской области, а также (и в наибольшей степени) в результате введения в 2002 году в действие главы 25 Налогового кодекса Российской Федерации, доходы от топливной промышленности снизились до 25% от доходов бюджета, а по налогу на прибыль до 18%.
В результате бюджет Пермской области 2002 года даже в номинальном исчислении не увеличился по сравнению с 2001 годом. Всего по данным статистики за 8 месяцев 2002 года прибыль предприятий и организаций Пермской области составила 68% к соответствующему периоду 2001 года. Соответственно, сократились поступления по налогу на прибыль, который в структуре доходов бюджета области в 2001 году составлял 39%, а в 2002 году составляет только 24%.
Аналогичная картина складывается и с прогнозом налога на прибыль в 2003 году. При общероссийском росте на 123%, заложенном в проекте федерального бюджета, в Пермской области ожидается рост всего на 4% (прогноз согласован с Министерством экономического развития Российской Федерации). Поступления налоговых и неналоговых доходов консолидированного бюджета Пермской области в 2002 году по предварительным оценкам составят 18 млрд.руб., а в 2003 году - 20,2 млрд.руб.
В целях снижения фактических расходов бюджета Пермской области администрацией области были разработаны и активно внедряются мероприятия по сокращению бюджетных расходов, в том числе путем оптимизации сети бюджетных учреждений на основе федеральных нормативов и стандартов бюджетных услуг. В проект бюджета области на 2003 год заложено существенное (на 20%) увеличение уровня платежей граждан за жилищно-коммунальные услуги. С 2003 года вместо возмещения убытков транспортным предприятиям и дотаций на приобретение подвижного состава вводится порядок, в соответствии с которым компенсируются только экономически обоснованные затраты на предоставление услуг льготным категориям потребителей, однако даже все вышеизложенные мероприятия позволяют лишь частично компенсировать снижение реальной покупательной способности бюджета.
В сложившейся ситуации роста рисков снижения доходной части бюджета обостряется необходимость при управлении общественными финансами совершенствовать законодательно-нормативную базу и технологии государственного управления, влияющие на доходы производственного сектора, и повышать эффективность (снижать себестоимость) предоставления бюджетных услуг (коммунальных, образования, здравоохранения и т. п.).
Следует особо отметить, что действия, направленные на повышение эффективности бюджетных услуг, должны осуществляться вне зависимости от факторов изменения в экономике региона и вне зависимости от факторов внешнего воздействия на систему распределения налогов между уровнями бюджетов, так как в любой ситуации увеличение доходов даже на один процент или снижение расходов на тот же процент при сохранении того же уровня оказания бюджетных услуг является прогрессом и свидетельствует об эффективности деятельности. Таким образом, повышение эффективности бюджетного сектора должно быть основной задачей государственных менеджеров в любой экономической ситуации.
Существующая система управления общественными финансами требует совершенствования. Управление общественными финансами происходит сейчас большей частью в форме финансирования отраслей в целом. Ставящиеся задачи по оказанию полноценных и качественных бюджетных услуг населению региона зачастую являются размытыми. Деятельность государственных менеджеров и исполнителей в существующей системе не всегда имеет направленный на результат характер и, как следствие, такая деятельность зачастую не приводит к улучшению текущей ситуации. Существует 4 основные причины для существования подобной ситуации в общественном секторе:
отсутствие четкого перечня и стандартов качества бюджетных услуг;
редкое и неэффективное использование инструментов учета затрат и контроля качества как контролирующими органами, так и конечными получателями бюджетных услуг;
размытость ответственности менеджеров и отсутствие действенной системы стимулирования эффективного управления, необъективные критерии оценки результатов управленческой деятельности государственных менеджеров;
низкая эффективность взаимодействия между различными уровнями и подразделениями государственных органов власти, учреждений и организаций.
Иллюстрация недостатков существующей системы управления общественными финансами может быть проиллюстрирована на примере проводимого в настоящее время реформирования системы производства жилищно-коммунальных услуг. Сама посылка реформы изначально не была ориентирована на результат. Основной задачей реформы было получать с потребителей оплату за предоставляемые услуги, сопоставимую с существующей себестоимостью этих услуг. Действительно, потребитель должен платить за товар столько, сколько он стоит, а в случае невозможности конкретного потребителя платить полную цену товара государство в целях социальной защиты населения берет на себя обязанность компенсировать цену производителю путем предоставления адресной субсидии, однако изначально выполнение реформы было поставлено под угрозу отсутствия результата от ее реализации.
Во-первых, начинать реформу следовало с определения спектра и стандартов услуг жилищно-коммунального хозяйства. Без этого абсолютно непонятно, каков должен быть результат реформы - какие именно услуги и с какими характеристиками должны получать и оплачивать потребители. Потребителя меньше всего интересует какова степень износа объектов инфраструктуры ЖКХ, их больше всего интересует когда будет включено отопление, какая температура будет в помещении, как часто будут отключать подачу горячей и холодной воды, каков должен быть ее напор, температура и прочие потребительские характеристики полного спектра услуг.
Во-вторых, не были созданы ни система общественного контроля за объемом и качеством работ в ЖКХ, ни надежная система учета материальных и трудовых затрат в ЖКХ.
В-третьих, реформа была построена таким образом, что производителям и поставщикам ЖКХ было выгодно обосновывать необходимость увеличения тарифов до якобы экономически обоснованных в связи с высокой изношенностью основных средств (трубы, котлы и проч. инфраструктура), но никак не выгодно снижать себестоимость производимых услуг. В качестве главной цели реформы отсутствовало стимулирование поставщиков услуг к снижению себестоимости и повышению качества. В результате потребители получали исключительно увеличение платы за потребляемые услуги, возрастали неплатежи, а качество услуг осталось на прежнем уровне и имеет потенциал ухудшиться за счет дальнейшего износа инфраструктуры. Слабое наличие конкуренции в сфере ЖКХ также не способствовало улучшению соотношения ценовых и качественных характеристик производимых услуг.