Государственная собственность является той материально-технической и финансовой базой, которая выступает одним из важнейших средств, обеспечивающих выполнение государством своих функций и задач. Решаемые государством политические, социальные, экономические задачи объективно требуют наличия соответствующих им материальных ресурсов. Во многом их выполнение обеспечивается имуществом казны и имуществом, закрепленным за органами государства, непосредственно осуществляющими его функции. В то же время отечественный и зарубежный опыт функционирования рыночно ориентированной экономики свидетельствует о том, что в этой сфере роль государства не сводится только лишь к регулирующей функции, т.е. к установлению правил и порядка деятельности субъектов в сфере экономических отношений. Специфика достигаемого в результате реализации некоторых функций и задач государства социально-экономического результата вызывает также необходимость участия государства в этих отношениях на юридически равных началах с иными субъектами отношений и предопределяет объем и характер воздействия государства на указанные отношения с помощью рыночных инструментов. Потребности опосредованного участия государства в экономических отношениях реализуются, в частности, через создание государственных унитарных, федеральных казенных предприятий, государственных учреждений, обладающих вещными правами на государственное имущество, а также путем реализации обязательственных прав в отношении хозяйственных обществ и товариществ, в которых государство является участником (акционером).
Санкт-Петербург как субъект Российской Федерации в пределах, установленных Конституцией России, Уставом Санкт-Петербурга, определяет государственную экономическую политику, регулирует экономические отношения, осуществляет социальные, культурные и иные функции и задачи государства на территории Санкт-Петербурга. Одним из инструментов Санкт-Петербурга в выполнении им соответствующих задач является участие в коммерческих и некоммерческих организациях.
По состоянию на 01.10.98 в Санкт-Петербурге находится:
1168 предприятий и организаций, имущество которых находится в собственности Российской Федерации;
1654 предприятия и организации, имущество которых находится в собственности Санкт-Петербурга.
Кроме государственных предприятий и учреждений на территории Санкт-Петербурга осуществляют деятельность организации, в которых Российская Федерация, Санкт-Петербург являются участниками (учредителями, акционерами).
Выделяется три группы таких организаций:
1. Акционерные общества, созданные в процессе приватизации, акции которых, подлежащие продаже, полностью не проданы. Основной задачей государства является отчуждение всех принадлежащих государству пакетов акций в таких акционерных обществах в процессе приватизации на наиболее выгодных для государства условиях -по максимальной стоимости, с обязательством выполнения определенных инвестиционных и/или социальных условий.
Общее количество таких акционерных обществ составляет 233.
2. Акционерные общества, созданные в процессе приватизации, часть акций которых в соответствии с установленными ограничениями закрепляется в государственной собственности и не подлежит отчуждению до принятия решения о прекращении закрепления. К этой же группе можно отнести акционерные общества, в которых государство может не являться акционером, но в отношении которых в установленном порядке принято решение об использовании специального права государства на участие в управлении ("золотой акции").
Общее количество таких акционерных обществ - 87.
3. Иные коммерческие и некоммерческие организации, за исключением государственных унитарных предприятий (учреждений) и акционерных обществ, указанных в первой и второй группах.
Общее количество таких организаций, выявленных и учтенных в реестре государственной собственности, в настоящее время составляет 109.
Необходимо признать, что в настоящее время государство не располагает необходимой информацией не только о состоянии дел организаций, собственником имущества которых оно является или в которых участвует, но и исчерпывающей информацией о наличии и количестве указанных организаций.
На начальном этапе экономических преобразований в стране на основе государственного имущества создавались организации подразделениями районных администраций, территориальными и отраслевыми органами государственной власти и управления, государственными предприятиями, объединениями. Внесение государственного имущества в качестве вкладов в такие организации, его использование осуществлялись практически бесконтрольно.
Создание подобных организаций, как правило, не было связано с реализацией каких бы то ни было государственных интересов. Представители государства как участника (акционера) в эти организации назначались далеко не всегда.
Проблема выявления таких организаций, их учет в системе ведения реестра государственной собственности по-прежнему остается актуальной.
В настоящее время процесс создания организаций с участием государства осуществляется в соответствии с законодательством органами, уполномоченными управлять и распоряжаться государственным имуществом.
Однако некоторое упорядочение процесса создания таких организаций и установление правил и порядка распоряжения государственным имуществом, не превратило государство в эффективного собственника, о чем, в частности, свидетельствуют:
1. Незначительный размер доходов и управленческие расходы государства как собственника государственного имущества.
Отсутствие практики получения государством как собственником имущества государственных предприятий части прибыли от их деятельности, крайне низкая доля дивидендов в общем объеме поступлений в доходную часть бюджета Санкт-Петербурга являются объективными и бесспорными свидетельствами неэффективности управляющего воздействия государства. Однако не менее значительным признаком неэффективности управления является и невозможность оценки управленческих расходов Санкт-Петербурга с точки зрения их необходимости и обоснованности.
Указанное позволяет с достаточным основанием предположить, что управленческие расходы существующей системы управления предприятиями и организациями существенно завышены.
2. Нередкие случаи незаконного распоряжения государственным имуществом и распоряжения имуществом на крайне невыгодных для государства условиях.
Кроме того, что указанные случаи отмечены при распоряжении государственным имуществом лицами, которым оно вверено (руководителями государственных предприятий и учреждений, арендаторами и пользователями государственным имуществом), имеет место и принятие решений государственными органами о распоряжении государственным имуществом, в том числе в виде внесения вклада в уставные капиталы соответствующих организаций, без должного обоснования.
Вследствие отсутствия постоянного пообъектного контроля за государственным имуществом, ведение претензионно-исковой работы зачастую осложняется истечением сроков исковой давности для предъявления соответствующих требований, что приводит к безвозвратной утрате государственного имущества.
3. Практика взаимоотношений собственника с государственными унитарными предприятиями.
Анализ финансово-хозяйственной деятельности государственных унитарных предприятий показывает, что возможности их руководителей бесконтрольно распоряжаться финансовыми потоками таких предприятий, в т.ч. самостоятельно определять направления использования прибыли, распоряжаться имуществом предприятия без какого бы то ни было согласования своих решений с собственником (за исключением недвижимого имущества), на практике приводят к:
переводу части финансовых потоков унитарных предприятий в компании-спутники, создаваемые с целью изменения направления финансовых потоков;