Необходимость разработки Концепции обусловлена неординарной ситуацией, сложившейся в отечественной кинематографии.
Восстановление в 1992 году самостоятельности в развитии кинематографии явилось важным этапом, отмеченным как позитивными результатами, так и негативными обстоятельствами.
К этому времени подавляющее большинство базовых предприятий кинематографии, оставаясь в государственной собственности разного уровня, перешли на хозрасчетную деятельность, возникли кооперативные и частные киноорганизации, государственная монополия на производство и прокат фильмов была разрушена.
В то же время к началу 90-х годов деятельность в сфере кинематографии не была обеспечена необходимой законодательной и нормативной базой, которая способствовала бы цивилизованному обустройству молодого российского кинорынка, поддержке и поощрению перспективных тенденций в кинопредпринимательстве. Это привело, в частности, к экспансии в начале 90-х годов низкопробной западной продукции и созданию отечественными кинопроизводителями немалого количества бледных ее копий, что в конечном итоге привело к ослаблению интереса зрителей к кинематографу.
Снижение посещаемости кинозалов объясняется также и социально-экономическими обстоятельствами: для миллионов потенциальных зрителей кинематограф по материальным соображениям выпал из круга доступных и необходимых потребностей.
Начиная с 1992 года внимание государства к проблемам отечественной кинематографии усилилось: были приняты соответствующие законодательные и нормативные акты, позволившие сохранить производственно-творческий потенциал отечественной киноиндустрии.
При этом организации кинематографии сохранили практику поиска источников самофинансирования, так как выделяемые бюджетные средства лишь на 17-20 процентов покрывали их расходы.
До 1995 года этой доли государственного участия в кинопроцессе было достаточно для поддержки отечественного кинопроизводства, создания особенно значимых в общественном и художественном отношении проектов.
В это же время в системе проката фильмов во многом благодаря созданию Федерального совета по кинофикации и кинопредпринимательству при Госкино России произошли существенные сдвиги в плане координации деятельности региональных государственных кинопредприятий. Были апробированы формы взаимодействия Госкино России с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и муниципальными кинозрелищными предприятиями.
При ощутимой государственной поддержке интенсивно развивалось фестивальное движение, в определенной мере удовлетворившее интерес как зрителей, так и кинематографистов к новым произведениям отечественного кино.
Стратегическими задачами в области государственной поддержки кинематографии Российской Федерации в это время стали:
сохранение материально-технической базы для производства фильмов;
повышение конкурентоспособности отечественных фильмов в условиях широкого проката на экранах страны западной кинопродукции.
Однако уже в 1994-1995 годах начался заметный спад в производстве и прокате отечественных фильмов, осуществляемых на внебюджетной основе.
Таким образом, с началом вхождения отечественного кинематографа в рынок обнаружились следующие негативные явления:
сокращение притока негосударственных инвестиций в кинематограф;
сокращение количества выпускаемых фильмов, изменение структуры репертуара кинотеатров (показ отечественных фильмов занимает ныне менее 10 процентов от общего количества сеансов);
отсутствие экономической заинтересованности в модернизации сети кинотеатров, результатом чего стало стремительное отставание сервисных и технологических условий проката и показа фильмов от мировых норм и, главное, от запросов зрителей (кинотеатры стало выгоднее использовать как торговые салоны, а не демонстрировать в них фильмы);
нарушение структурной целостности системы кинематографии, разделенной видами собственности и административной принадлежностью.
В связи с этим встала задача предотвращения дальнейшего спада производства фильмов и оказания финансовой помощи государственным и частным киноорганизациям на основе положений Указа Президента Российской Федерации от 15 апреля 1994 г. N 785 "О протекционистской политике Российской Федерации в области отечественной кинематографии и мероприятиях в связи со 100-летием мирового и российского кинематографа" и постановления Правительства Российской Федерации от 30 июля 1994 г. N 895 "О первоочередных мерах по реализации протекционистской политики Российской Федерации в области отечественной кинематографии".
При этом предполагалось, что решение насущных проблем отечественного кинематографа будет осуществляться не только посредством прямых бюджетных инвестиций, но и путем введения реальных протекционистских мер в сфере налогов, кредитования производства и проката фильмов. С другой стороны, вопросы развития кинематографии Российской Федерации были обозначены в принятой Правительством Российской Федерации федеральной целевой программе "Развитие и сохранение культуры и искусства Российской Федерации (1997-1999 годы)". При этом объем бюджетных инвестиций, определенный в этой Программе, мог бы значительно изменить ситуацию в сфере кинематографии.
Однако в силу ряда причин реальное финансирование мероприятий по разделу "Развитие отечественной кинематографии" указанной Программы было существенно снижено, что не позволяет в полной мере достичь обозначенных в ней целей.
Вместе с тем в основе Концепции не содержится определение "кризис отечественного кино". Наоборот, предлагается при ее реализации отойти от ставших привычными за последние годы упований исключительно на государственную поддержку и опеку.
Позитивных изменений в сфере кинематографии предполагается добиться не за счет расширения государственных дотаций, а за счет изменения экономических и правовых основ поддержки кинематографии, создающих условия для расширения внебюджетных инвестиций и вовлечения в процесс финансирования кинопроизводства зрителей.
Реальность и своевременность основных положений Концепции определяются произошедшими существенными изменениями в структуре российского кинорынка, обнаружившего возрастающую способность сокращения финансового бремени по поддержке кинематографии Российской Федерации.
Способы привлечения в кинематографию внебюджетных инвестиций определены в Федеральном законе "О государственной поддержке кинематографии Российской Федерации", исполнение которого позволит в конечном итоге создать условия для становления многоканальной системы ее финансирования.
Целесообразность создания режима благоприятствования в кинематографе диктуется не столько последствиями негативных явлений минувших лет, сколько тенденциями к его возрождению и развитию, которые так или иначе проявились в последнее время:
ряд фильмов последних лет имел несомненный коммерческий успех, убеждая в возможности возврата средств, вложенных в кинопроизводство;
российские телекомпании проявляют повышенную заинтересованность в создании и потреблении отечественной кинопродукции;