МИНИСТЕРСТВО ОХРАНЫ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ И
ПРИРОДНЫХ РЕСУРСОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ПРИКАЗ
от 26 апреля 1996 года N 171
Об утверждении заключения экспертной комиссии
по проекту "Градостроительного кодекса
Российской Федерации"
____________________________________________________________________
Фактически утратил силу в связи с принятием
Градостроительного кодекса Российской Федерации
____________________________________________________________________
В соответствии с Законом Российской Федерации "Об экологической экспертизе" (ст.18)
приказываю:
утвердить заключение экспертной комиссии государственной экологической экспертизы, образованной во исполнение приказа Минприроды России от 17 апреля 1996 года N 157 "Об организации и проведении государственной экологической экспертизы проекта "Градостроительного кодекса Российской Федерации".
Министр
В.И.Данилов-Данильян
Приложение
к приказу
Минприроды России
от 26 апреля 1996 года N 171
МИНИСТЕРСТВО ОХРАНЫ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ И
ПРИРОДНЫХ РЕСУРСОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ГОСУДАРСТВЕННАЯ ЭКОЛОГИЧЕСКАЯ ЭКСПЕРТИЗА
УТВЕРЖДЕНО
приказом Министра охраны
окружающей среды и природных
ресурсов Российской Федерации
В.И.Данилова-Данильяна
от 26 апреля 1996 года N 171
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
экспертной комиссии по проекту Градостроительного
кодекса Российской Федерации
Экспертная комиссия в составе: руководителя - доцента МГУ им.М.В.Ломоносова Ратановой М.П., ответственного секретаря комиссии - специалиста I категории Департамента государственной экологической экспертизы Минприроды России Константинова В.А., членов комиссии: заместителя Председателя Москомприроды Васильева С.А., ведущего специалиста Департамента государственной экологической экспертизы Минприроды России Голубевой С.Г., главного специалиста Департамента государственной экологической экспертизы Минприроды России Ильиной А.А., члена Союза юристов России Кривоносовой О.Ю., зав. сектором экономики НИИ теории архитектуры и градостроительства Эпштейна А.С. рассмотрела проект Градостроительного кодекса Российской Федерации, направленный на государственную экологическую экспертизу Правительством Российской Федерации (поручение от 29 марта 1996 г. N ОС-П20-10148).
Законопроект рассмотрен и одобрен на заседании Правительства Российской Федерации 14 декабря 1995 г.
Распоряжением Правительства Российской Федерации N 164-Р от 8 февраля 1996 года проект Градостроительного кодекса внесен в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации. Информации о рассмотрении проекта субъектами Российской Федерации, ведомствами, органами государственного управления, контроля, какими либо экспертными комиссиями и о публикации проекта в средствах массовой информации в представленных материалах не содержится.
На государственную экологическую экспертизу представлен проект Градостроительного кодекса и пояснительная записка к нему. Законопроект содержит 77 страниц машинописного текста и включает 14 глав (71 статью) и оглавление.
В настоящее время более 70% населения России проживает в городах. Поэтому "интересы государства" в сфере градостроительной деятельности связаны прежде всего с обеспечением высокого уровня жизни городского населения - высокой продолжительности жизни, снижении заболеваемости, создании условий для эффективной работы и активного отдыха.
Градостроительный Кодекс Российской Федерации должен являться комплексным документом, в котором отражается система правовых мер по обеспечению функционирования городских поселений и улучшению уровня жизни основной части населения Российской Федерации.
Необходимость разработки данного законопроекта, по мнению авторов, обусловлена прежде всего остротой градостроительных проблем Российской Федерации, практическим отсутствием градостроительного права, недооценкой роли градостроительства в решении социально-экономических проблем при проведении экономических реформ.
Однако авторы законопроекта не отразили свое видение отрицательных сторон в современном состоянии градостроительной деятельности (в т.ч. во взаимодействии с другими видами деятельности) и не сформулировали систему требований к градостроительному кодексу, соблюдение которых позволит обеспечить изменение сложившейся ситуации. Авторами не подчеркнуто, что современный экологический кризис в России во многом обусловлен общим кризисом городов и без его преодоления нельзя вывести Россию из кризиса. Тем самым они лишили себя возможности оценить работоспособность созданного ими документа.
В настоящее время в Российской Федерации наблюдаются следующие негативные явления:
- игнорирование экономической наукой и хозяйственной практикой архитектурно-градостроительного аспекта эффективности экономических и политических решений, смешение понятий экономичность, выгодность, результативность и эффективность;
- подмена принципа взаимодействия производства и расселения воздействием производства на расселение и природную среду. Всякая такая подмена неизбежно ведет к экономическому, экологическому и социальному кризису;
- ошибочная трактовка соотношений в ходе экономических, экологических и социальных процессов, отсутствие технологии их согласования и др.
Проект Градостроительного кодекса может считаться обоснованным в том случае, если его применение позволит переломить сложившиеся отрицательные тенденции в осуществлении градостроительной деятельности, в том числе в части экологической безопасности населения. Однако представленный текст не содержит положений, меняющих сложившуюся ситуацию.
Экспертная комиссия, рассмотрев проект Градостроительного кодекса Российской Федерации, отмечает, что он разработан без учета перечисленных выше явлений, вследствие чего содержит ряд принципиальных недостатков, которые не позволяют признать его как правовой акт, обеспечивающий решение поставленных авторами задач.
В законопроекте градостроительная деятельность не представлена как совокупность интересов различных субъектов, вследствие чего не рассмотрены правовые отношения между ними, Так, отсутствуют права и обязанности субъектов градостроительной деятельности.
В нем отсутствует указание на введение экономических рычагов согласования интересов отдельных граждан, интересов местного территориального сообщества и общества в целом. Без экономических рычагов (например, денежной компенсации за материальный и моральный ущерб за ухудшение солнечной освещенности квартир при возведении объекта), появляется возможность нарушения права граждан на благоприятную среду проживания.
В представленном тексте не предусмотрены процедуры взаимодействия градостроительной деятельности с другими видами деятельности, что оставляет города законодательно беззащитными перед текущими интересами руководителей многочисленных ведомств, акционерных обществ и частных фирм, а это неизбежно отрицательно скажется на экологической ситуации в городах, несмотря на имеющееся экологическое законодательство.
Кроме перечисленного, экспертная комиссия считает необходимым обратить также внимание на следующие существенные недостатки законопроекта.
1. В пояснительной записке (стр.1) авторы указывают, что законопроект должен определять "... основные нормы правового регулирования градостроительной деятельности". В то же время преамбула проекта отходит от заявленных в пояснительной записке цели и предмета законодательного акта, определяя его как "устанавливающего основы правового регулирования создания благоприятной среды проживания населения"...
Представляется нереальной возможность выполнения в одном законе такой комплексной задачи. Более конкретно и выполнимо она сформулирована в Законе Российской Федерации "Об основах градостроительства в Российской Федерации": "... закон устанавливает основы Федеральной градостроительной политики и наряду с законодательными и иными нормативными актами Российской Федерации и субъектов Российской Федерации формирует базу правового регулирования градостроительства в целях обеспечения благоприятных условий ... эффективного формирования систем расселения, ... благоустройства поселений ...".
Претензия проекта Градостроительного кодекса Российской Федерации (многократно повторяемая в ряде статей), на то, что его принятие "позволит обеспечить возрождение российских городов и поселений, формирование благоприятной среды проживания, благоустройства территорий, социальные гарантии в области реализации гражданами права застройки ..." по существу противостоит экологически более обоснованной научной парадигме о многофакторности задачи создания благоприятной среды проживания населения. Более того, она может привести к вполне конкретной ревизии положений действующего законодательства Российской Федерации без какого-либо анализа необходимости такой ревизии (в т.ч. см. абзац первый, стр.4 Пояснительной записки).
2. Неправомочно утверждение в пояснительной записке о том, что проект Градостроительного кодекса Российской Федерации "впервые в градостроительной практике закрепляет правовые нормы обязательного участия населения в принятии градостроительных решений, обсуждении градостроительной документации и получении информации по вопросам, затрагивающим их интересы". В настоящее время целый ряд законов и подзаконных актов регламентирует эти вопросы, в т.ч. Закон Российской Федерации "Об основах градостроительства в Российской Федерации": статья 4 - о субъектах градостроительства; ст.8, 18 - о гласности и ст.19, п.3 - об ответственности за нарушение прав граждан на участие в обсуждении ... градостроительных проектов, а также Закон Российской Федерации "Об охране окружающей природной среды", Федеральный закон "Об экологической экспертизе" и др.
"Право всем субъектам Российской Федерации разрабатывать региональные нормативы и правила с учетом их региональных особенностей" (стр.2 Пояснительной записки) не только законодательно давно закреплено (см., например, ст.5 п.2, абзац 2 и п.3 Закона Российской Федерации "Об основах градостроительства в Российской Федерации"), но и давно реализуется.
3. Конституцией Российской Федерации (статьи 71 и 72) градостроительная деятельность (градостроительное законодательство) не отнесена ни к предметам ведения Российской Федерации, ни к предметам совместного ведения Российской Федерации, ни к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. С целью устранения разногласий по указанному вопросу считаем необходимым отнести правовое регулирование градостроительной деятельности к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Из представленной редакции законопроекта градостроительная деятельность находится в ведении субъектов Российской Федерации, более того - специально уполномоченного органа по архитектуре и градостроительству субъектов Российской Федерации.
4. В проекте Градостроительного кодекса (стр.1 преамбулы, абзац 2) неправомерно сужена компетенция органов власти. Осуществлять планирование, строительство, реконструкцию невозможно вне природной среды, без нормирования воздействий на нее, без учета законодательных положений Гражданского кодекса, Земельного кодекса и т.д.
Кроме того, в тексте законопроекта специально уполномоченным органам по архитектуре и градостроительству передаются несвойственные им функции: осуществление государственного контроля за использованием и охраной земель. При этом не приведено разграничение полномочий в этой части между специально уполномоченными государственными органами в области охраны окружающей среды и специально уполномоченным органом по архитектуре и градостроительству.
5. Законопроект относит к полномочиям органов государственной власти и местного самоуправления, специально уполномоченных органов по архитектуре и градостроительству установление порядка ведения градостроительного мониторинга (ст.19 п.2, ст.25, п.1) и ведение государственного градостроительного мониторинга (ст.20 п.2, ст.21, 22, 26). Однако в тексте проекта Градостроительного кодекса отсутствуют статьи, определяющие объекты мониторинга, устанавливающие требования, предъявляемые к его проведению, и разграничение полномочий между его субъектами.
6. Проект Градостроительного кодекса Российской Федерации дублирует основные положения как действующих, так и вновь разрабатываемых законодательных актов Российской Федерации. Так, положения преамбулы, статей 2, 4, 6, глав VI, VII, статей 59, 67, 69 и других повторяют содержание Закона Российской Федерации "Об основах градостроительной деятельности в Российской Федерации" от 14 июля 1992 года.
Статьи 42, 44 - 54 главы VIII рассматриваемого законопроекта "Особенности планирования использования территорий" частично повторяют положения Земельного кодекса Российской Федерации.
7. Законопроект практически предлагает изменить действующий ныне порядок, определенный ст.41 раздела VI Закона Российской Федерации "Об охране окружающей природной среды", в части согласования места размещения объекта и проведения государственной экологической экспертизы. Решение самого важного вопроса о том оказывает ли объект "вредное влияние" законопроект необоснованно выводит из под компетенции специально уполномоченных государственных органов в области охраны окружающей природной среды.
Так, например, предлагается вместо предусмотренных Законом Российской Федерации "Об охране окружающей природной среды" и Федеральным законом Российской Федерации "Об экологической экспертизе" проведения государственной экологической экспертизы градостроительной документации экспертной комиссией и подготовки Заключения государственной экологической экспертизы, осуществлять неопределенное "согласование с заинтересованными органами" (ст.28, п.5; 30, п.2; 31, п.3; 32, п.4 и т.д.), либо вообще не предусматривает и какой-либо согласующей или экспертной процедуры (ст.29).
Тот же подход "согласования" применен и по отношению к разрабатываемым градостроительным нормативам и правилам (ст.39, п.3). По вопросам отводов земельных участков (ст.58) согласование "соответствующих компетентных (?) органов" требуется только на предварительный отвод участков, ..., по объектам, оказывающим вредное влияние на окружающую среду.
Вопрос выдачи Разрешения на строительство и реконструкцию (ст.61) в законопроекте предлагается так же ограничить учетом: прав собственности, возможным изменением планировки и застройки. Законодательные акты, регламентирующие процедуру лицензирования, получения Разрешений воздействия на среду, установление нормативов и лимитов на природопользование, практически исключены.
8. В определении градостроительной деятельности (ст.1) интересы граждан, общественные (по-видимому интересы общественных организаций), государственные интересы поставлены на один уровень. Но они совпадают лишь в дальней перспективе, а в каждый момент времени они между собой в сфере градостроительной деятельности, как правило, не совпадают.
Интересы граждан и общественных организаций необходимо учитывать, но выполнять только те, которые не противоречат действующему законодательству и требованиям нормативных документов.
9. Ошибочно определение устойчивого развития - вместо определения устойчивости как одного из свойств развития градостроительных систем авторы включают в него элементы сбалансированности и эффективности. При этом нет самого главного соотношения между устойчивостью и эффективностью.
10. Статья 9 не обеспечивает выполнение поставленной в ней задачи - обеспечения в градостроительной деятельности соблюдения требований охраны окружающей среды и экологической безопасности. В ней рассматривается лишь ситуации, связанные с новым строительством, в то время как градостроительная документация должна содержать материалы, характеризующие уровень экологической безопасности в настоящий момент, в том числе:
а) схему природного комплекса, экологического каркаса территории, с выделением наиболее значимых для жизни и безопасности населения города долин малых рек, зеленых зон, памятников природы и др. Экологический каркас должен включать и окружающую территорию пригородной зоны, особенно природоохранные, водоохранные зоны, ценные лесные массивы, водные объекты. Любой город должен иметь кадастр природоохранных территорий, использование которых для любого строительства - промышленного, жилых кварталов (многоэтажных, коттеджных), дачных поселков - исключается. Необходим также перечень видов ответственности.
И в статьях проекта Кодекса, и в перечне документации отсутствует даже упоминание о природе урбанизированных территорий;
б) оценку сложившейся экологической ситуации с учетом объемов, структуры и номенклатуры выбросов вредных веществ, оценкой специфических факторов воздействия (шумового, радиационного, электромагнитного, вибрационного, теплового);
в) оценку степени опасности сложившейся экологической обстановки для здоровья населения;
г) обеспеченность города медицинскими, спортивными и др. учреждениями, предназначенными для реабилитации городской среды улучшения здоровья населения.
Целесообразно записать п.1 ст.9 в следующей редакции: "Разработка градостроительной документации, строительство и реконструкция городов, ... должны производиться с соблюдением всех экологических и санитарно-гигиенических требований, с учетом современного состояния территории и последствий воздействия намечаемой и осуществляемой хозяйственной деятельности на окружающую среду и здоровье населения.
При разработке градостроительной документации следует выполнять оценку воздействия на окружающую среду и предусматривать мероприятия по ее охране".
Кроме того, территориальные комплексные схемы охраны природы и природопользования должны разрабатываться не только для зон чрезвычайной экологической ситуации и экологического бедствия (п.2), но и, как это предусмотрено "Методическими указаниями по составлению территориальных комплексных схем охраны природы", для следующих объектов:
города и крупные промышленные центры;
территориально-производственные комплексы;
субъекты Российской Федерации;
отдельные промышленные комплексы и регионы.
11. С правовой точки зрения, вызывает сомнение необходимость классификации поселений (в определении типов поселений) по указанным критериям (ст.5 проекта). При решении данного вопроса следует учесть, что вне зависимости от типа поселения в соответствии с законодательством граждане России имеют право на благоприятную среду обитания (окружающую природную среду, условия проживания, условия труда, быта, отдыха и т.д.).
Кроме того, положения пункта 3 статьи 5 не относятся к предмету регулирования градостроительного законодательства, а относятся к законодательству об административно-территориальном устройстве.
12. Из статей 29 -37 (глава VI) следует исключить требования к содержанию градостроительных документов, которые должны регламентироваться подзаконными актами и нормативными документами.
