МИНИСТЕРСТВО ЗДРАВООХРАНЕНИЯ И СОЦИАЛЬНОГО РАЗВИТИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ПИСЬМО
от 18 апреля 2012 года N 14-3/10/2-3936
[О направлении Плана действий по защите здоровья населения от воздействия аномальной жары]
Министерство здравоохранения и социального развития Российской Федерации с целью организации эффективной профилактики связанного с жарой роста заболеваемости и смертности направляет "План действий по защите здоровья населения от воздействия аномальной жары" (далее - План), подготовленный на основании руководства Всемирной организации здравоохранения в соответствии с соглашением между ВОЗ и Правительством Российской Федерации от 18 января 2009 года, одобренным распоряжением Правительства Российской Федерации от 20 сентября 2008 года N 1372-р.
На основании вышеуказанного плана просим разработать и утвердить региональные планы действий по защите здоровья населения от воздействия жары с учетом особенностей субъектов Российской Федерации и доложить в Минздравсоцразвития России в срок до 14 мая 2012 года в установленном порядке и по факсу 8(495)606-17-30.
Т.А.Голикова
ПЛАН ДЕЙСТВИЙ ПО ЗАЩИТЕ ЗДОРОВЬЯ НАСЕЛЕНИЯ ОТ ВОЗДЕЙСТВИЯ АНОМАЛЬНОЙ ЖАРЫ
РУКОВОДСТВО
Документ подготовлен Министерством здравоохранения и социального развития Российской Федерации и ФГБУ "Государственный научно-исследовательский центр профилактической медицины" Минздравсоцразвитня России на основании руководства Всемирной организации здравоохранения (под редакцией Franziska Matthies, Graham Bickler, Neus Cardenosa Marin, Simon Hales)
Резюме
18 января 2009 года между Всемирной организацией здравоохранения и Правительством Российской Федерации было подписано соглашение о сотрудничестве, одобренное распоряжением Правительства Российской Федерации от 20 сентября 2008 года N 1372-р. В рамках вышеуказанного соглашения предусмотрено оказание консультативной помощи в деятельности учреждений здравоохранения.
Настоящее руководство является результатом работы проекта EuroHEAT, проведенного при финансовой поддержке Европейской комиссии и направленного на совершенствование системы мер по охране здоровья населения в условиях экстремальных погодных явлений и аномальной жары. В руководстве говорится о важности создания планов по охране здоровья населения в периоды аномальной жары, указаны основные характеристики и ключевые элементы таких планов и приведены ссылки на источники информации об опыте ряда европейских стран, приступивших к их реализации и оценке.
Руководство подготовлено Министерством здравоохранения и социального развития Российской Федерации и ФГБУ "Государственный научно-исследовательский центр профилактической медицины" Минздравсоцразвития России на основании руководства Всемирной организации здравоохранения (под редакцией Franziska Matthies, Graham Bickler, Neus Cardenosa Marin, Simon Hales) в соответствии с вышеуказанным соглашением и предназначено для органов управления здравоохранением и социальной защиты, организаторов здравоохранения, медицинских работников и работников социальных служб.
К руководству прилагается дополнительный материал о влиянии аномального повышения температуры воздуха на смертность населения в Российской Федерации.
В результате изменений климата меняется и характер погоды; возрастает частота экстремальных погодных явлений, в том числе аномальной жары. В последние годы аномальная жара в Европе, в том числе в Российской Федерации, привела к росту смертности, хотя последствия негативного воздействия жаркой погоды и аномальной жары на здоровье человека, как правило, можно предотвратить. Для эффективной профилактики связанных с жарой заболеваемости и смертности необходим комплекс мер на различных уровнях, включая обеспечение функционирования метеорологических систем раннего предупреждения, своевременное распространение рекомендаций о мерах профилактики и защиты, совершенствование городского планирования и жилищного строительства, а также обеспечение готовности системы здравоохранения и органов социальной защиты к принятию необходимых мер. Такие меры можно объединить в специальный план по защите здоровья населения от воздействия жары.
Предисловие
На состоявшейся в 2004 году Четвертой Конференции на уровне министров по окружающей среде и охране здоровья министры здравоохранения и охраны окружающей среды европейских стран признали, что "климат уже меняется и что интенсивность и частота экстремальных погодных явлений, таких как наводнения, сильная жара и сильные морозы, в будущем могут измениться. Недавно имевшие место экстремальные погодные явления вызвали серьезные медицинские и социальные проблемы в Европе, особенно в городах". По мнению экспертов Межправительственной группы по изменению климата (МГИК), в XXI веке количество, интенсивность и продолжительность периодов аномальной жары на всей материковой поверхности Земли увеличатся.
( )Такая тенденция повышает риск заболеваемости и смертности, обусловленных жарой, особенно среди пожилых людей, лиц с хроническими заболеваниями, детей и лиц, живущих в условиях социальной изоляции. Предполагается, что в наибольшей степени эти изменения коснутся городов, особенно в центральной, восточной и южной Европе, где периоды аномальной жары случаются уже сейчас. Впрочем, такие периоды будут иметь место и в тех регионах, где их пока еще не наблюдалось.
________________
Декларация (2004). Копенгаген, Европейское региональное бюро ВОЗ, 2004 (EUR/04/5045267/6; http//www.euro.who.int/_data/assets/pdf_file/0011/88580/E83335R.pdf. no состоянию на 28 марта 2008 года).
IРСС (2007). Summary for policymakers. In ML Parry et al.. eds. Climate change 2007; impacts adaptation and vulnerability Contribution of Working Croup II to the Founh Assessment Report of the Intergovernmental Panel on Climate Change. Cambridge. Cambridge University Press, 7-22.
Последствия воздействия аномальной жары на здоровье человека в основном являются предотвратимыми, если население, службы здравоохранения, органы социальной защиты и объекты государственной инфраструктуры будут к этому надлежащим образом подготовлены. Системам здравоохранения, используя упреждающий многопрофильный и межсекторный подход, следует укреплять свои руководящие функции и развивать возможности сотрудничества с другими секторами, правительствами, учреждениями и международными организациями. Мероприятия, проводимые в рамках самих систем здравоохранения, могут включать: усиление мер по обеспечению безопасности здоровья населения; пропаганду здоровья, проводимую с участием других секторов; передовым опытом межсекторальной работы; наращивание кадрового потенциала здравоохранения; обеспечение оперативной информации и собственный положительный пример, который можно подать посредством "экологизации" здравоохранения.
Содержащиеся в этом Руководстве рекомендации основаны на результатах работы двухлетнего проекта, направленного на совершенствование системы мер по охране здоровья населения в условиях экстремальных погодных явлений/аномальной жары (EuroHEAT). Этот проект был начат в 2005 году в рамках реализации Плана действий на 2004-2010 годы, принятого на Четвертой конференции на уровне министров по окружающей среде и охране здоровья (Европейская комиссия). Проект проводился при финансовой поддержке Генерального директората Европейской комиссии по здравоохранению и делам потребителей (DG SANCO), а вклад в его реализацию внесли более ста ученых, научных консультантов, метеорологов, экологов и политических советников из 20 стран мира. Руководство адресовано организаторам здравоохранения и медицинским работникам. В нем описаны общие принципы и основные элементы национальных и региональных Планов действий по защите здоровья населения от воздействия жары, предложены варианты и модели различного рода мероприятий и приведены практические примеры и инструменты из опыта европейских стран. Эти предложения нужно внимательно изучить на предмет их практической осуществимости и применимости в каждой конкретной стране на общенациональном или региональном уровнях и, в случае необходимости, скорректировать с учетом местных особенностей. Мы надеемся, что это Руководство станет хорошим подспорьем в разработке и реализации эффективных Планов действий по защите здоровья населения от воздействия жары.
И.о. директора отдела программ
здравоохранения, Европейское
региональное бюро ВОЗ
Nedret Emiroglu
Принятые сокращения
С ЕС AT DG - Центр по чрезвычайным ситуациям Каталонии (Испания);
SANCO - Генеральный директорат по здравоохранению и делам потребителей (Европейская комиссия);
EuroHEAT - Проект, проводимый под руководством Европейского регионального бюро ВОЗ при финансовой поддержке Европейской комиссии (DG SANCO) и направленный на совершенствование системы мер по охране здоровья населения в условиях экстремальных погодных явлений / аномальной жары;
HPA - Агентство по охране здоровья (Великобритания);
InVS - Институт санитарного надзора (Institut de veille Sanitaire), Франция;
NHS - Национальная служба здравоохранения (Великобритания);
NIEH - Национальный институт гигиены окружающей среды (Будапешт, Венгрия);
PHEWE - Проект "Оценка и предотвращение острых последствий воздействия погодных условий в Европе на здоровье человека", финансируемый Евросоюзом;
POCS - План действий по предотвращению последствий воздействия аномальной жары на здоровье человека (Pla d'actuacio per prevenir els efectes de I'onada de calor sobre la salut);
PROCICAT - Территориальный план гражданской защиты Каталонии (Pla Territorial de Proteccio Civil de Catalunya);
ВОП - Врач общей практики;
ЕЦСПП - Европейский центр среднесрочных прогнозов погоды;
МГИК - Межправительственная группа по изменению климата;
МКБ-10 - Международная статистическая классификация болезней и проблем, связанных со здоровьем;
ПДЗЖ - План действий по защите здоровья населения от воздействия жары;
СПНЖ - Система предупреждения о наступлении аномальной жары;
ХОБЛ - Хроническая обструктивная болезнь легких;
ДИ - доверительный интервал;
л/мин - литров в минуту;
мм рт.ст. - внесистемная единица измерения давления, равная одному миллиметру ртутного столба;
ммоль/л - миллимоль на литр;
N02 - двуокись азота;
РМ10 - твердые частицы диаметром до 10 мкм;
S02 - диоксид серы;
Тэффмакс - максимальная эффективная температура;
Тмин - минимальная температура.
Основные положения
Последствия воздействия жаркой погоды и аномальной жары на здоровье населения зависят от уровня воздействия (частоты, интенсивности и продолжительности), численности группы населения, подвергающегося такому воздействию, и чувствительности этой группы. Аномальная жара и зной могут быть причиной смерти людей или могут вызвать обострение имеющихся заболеваний. Последствия воздействия аномальной жары на здоровье могут проявиться во всех возрастных группах и в результате целого ряда факторов, но есть определенные категории людей, которые подвержены более высокому риску заболеваемости и смертности, обусловленных жарой. Степень риска зависит от индивидуальных особенностей, интенсивности воздействия аномальной жары, а также приспособляемости организма к жарким погодным условиям.
Как правило, негативное воздействие жаркой погоды и даже аномальной жары на здоровье можно предотвратить. Для этого необходим целый комплекс мер на различных уровнях, включая обеспечение хорошо отлаженной координации действий системы здравоохранения, социальных служб и метеорологической системы раннего предупреждения, своевременное распространение рекомендаций о мерах профилактики и защиты, а также совершенствование городского планирования и жилищного строительства. Все эти меры целесообразно объединить в специальный план действий по защите здоровья населения от воздействия аномальной жары (далее - ПДЗЖ). Существует ряд принципов, которыми следует руководствоваться при планировании и реализации мер реагирования в условиях аномальной жары; в основном они выведены из общих принципов реагирования на чрезвычайные ситуации.
Использование существующих механизмов и применение обычных мер реагирования на чрезвычайные ситуации. Многие подходы к планированию и реализации мер реагирования в условиях аномальной жары опираются на общие модели планирования действий в чрезвычайных ситуациях. Как правило, создание новых систем сопряжено с риском упустить из виду те уроки, которые были извлечены в другое время и в других обстоятельствах, поэтому зачастую в кризисных ситуациях лучше работают уже апробированные и отработанные механизмы управления и контроля. Поэтому на этапах планирования и реализации ответных мер в условиях аномальной жары рекомендуется использовать существующие местные, региональные и общенациональные механизмы реагирования на чрезвычайные ситуации.
Обеспечение долгосрочного подхода. Недостаточно просто отреагировать на чрезвычайную ситуацию; важно создать долгосрочную основу для предотвращения ее негативных последствий в будущем и обеспечить подготовленность к ней. В отношении аномальной жары разработан ряд серьезных долгосрочных мер, направленных на сокращение масштабов воздействия изменения климата, а также мер по смягчению его влияния путем внесения соответствующих изменений в антропогенную среду. Обе категории этих мер включены в настоящий план.
Решение проблемы в комплексе. Практически все планы действий в чрезвычайных ситуациях предполагают необходимость межведомственного (межсекторального) подхода, и случай аномальной жары не является исключением. Несмотря на то, что многие из необходимых мер относятся к компетенции сектора здравоохранения и социальной защиты, важнейшим фактором успеха здесь является активное вовлечение в процесс других ведомств.
Обеспечение эффективного информирования населения. Эффективность любого плана действий зависит от способности организаторов и лиц, ответственных за его реализацию, донести до целевой аудитории (и особенно до категорий населения, подвергающихся наиболее высокому риску) своевременную, полезную, понятную, непротиворечивую и достоверную информацию. К сожалению, известно немало примеров, когда ненадлежащая организация информационного процесса приводила к задержке принятия необходимых мер, подрыву доверия со стороны населения и невыполнению им соответствующих рекомендаций, что, в свою очередь, влекло дополнительные негативные последствия.
Принимаемые в условиях аномальной жары меры не должны усугублять проблему изменения климата. Это один из очень важных принципов, который относится именно к ситуации аномальной жары. Казалось бы, в таких обстоятельствах очевидным решением является повсеместное использование кондиционеров, и нет сомнения, что для уязвимых групп населения это действительно может быть средством защиты. Однако следует учитывать, что кондиционирование воздуха является энергоемкой технологией и влечет дополнительные выбросы парниковых газов, в то время как существует множество других, менее энергоемких способов приспособления окружающей среды и зданий к условиям жары и защиты людей от нее.
Оценка результатов. Это один из ключевых принципов организации помощи населению в условиях аномальной жары. В разделе, посвященном этому вопросу, говорится о том, почему трудно оценить эффективность и правильность ПДЗЖ. Но если этого не делать, то невозможно ни добиться улучшения этих планов, ни извлечь уроков из опыта прошлых лет.
Существующие ПДЗЖ и имеющиеся материалы по этой тематике позволяют заключить, что основными факторами успеха в реализации таких планов являются:
принятие решения о головном учреждении (которое должно заниматься координацией многоцелевого механизма сотрудничества между органами и учреждениями и руководить принятием ответных мер в случае возникновения чрезвычайной ситуации);
создание системы достоверного и своевременного оповещения (системы оперативного оповещения о необходимости защиты здоровья от жары, включая экстренные оповещения, определение критериев для принятия мер и оповещения о рисках);
план информирования населения о воздействии жары на здоровье (какая информация распространяется, для кого и когда);
уменьшение воздействия жары в закрытых помещениях (среднесрочные и краткосрочные стратегии) (рекомендации, касающиеся методов поддержания прохладной температуры в помещении во время жары);
оказание специальной помощи уязвимым группам населения;
обеспечение готовности системы здравоохранения и органов социальной защиты (планирование и обучение кадров, надлежащее медицинское обслуживание и инфраструктура);
долгосрочное городское планирование (предполагающее такой подход к проектированию зданий и сооружений и проведение такой энергетической и транспортной политики, которые в итоге должны обеспечить уменьшение воздействия жары);
надзор и оценка в режиме реального времени.
Последовательность этих элементов не обязательно должна быть именно такой, хотя одна их часть в большей степени касается планирования, а другая - реализации. Реализацию этого плана и его элементов можно рассматривать в виде следующего цикла:
разработка и составление долгосрочного плана;
подготовительные мероприятия, проводимые до наступления летнего периода (до лета);
