Значение рассматриваемого Закона обусловлено тем, что он кардинальным образом меняет юридические и социально-экономические нормы функционирования всей социальной сферы. Это, в свою очередь, определяет повышенные требования к экспертизе его положений, к оценке потенциальных рисков негативных социально-экономических и политических последствий реализации его положений.
Также следует учитывать повышенную настороженность общества к преобразованиям в социальной сфере. Далеко не всегда успешный опыт проведения необходимых реформ был результатом недостаточного учета специфики реформируемой сферы, отсутствием своевременно разработанного арсенала подзаконных актов и нормативно-методических материалов.
Рассматриваемый проект Закона направлен на давно назревшее реформирование бюджетной сферы, на повышение эффективности использования бюджетных средств. Принятие этого законопроекта, регламентирующего принципы и порядок реформирования бюджетной сферы, является необходимым элементом общей стратегии модернизации России.
Реализуемые в данном Законе исходные принципы реформирования исходят из необходимости: расширения самостоятельности учреждений бюджетной сферы; создания экономических механизмов стимулирования их большей инициативы; повышения ответственности за конечные результаты деятельности; сохранения социальной ответственности государства за те сектора, где действие рыночных механизмов нецелесообразно. Эти принципы полностью соответствуют общим ориентирам модернизации российской экономики и государственного управления. Все это дает основание поддержать принципиальные положения рассматриваемого законопроекта.
Значительным достижением данного законопроекта является четкое структурирование правового статуса государственных (муниципальных) учреждений в зависимости от реализуемых ими социальных и экономических функций. Введение нового типа государственных (муниципальных) учреждений - казенных учреждений позволяет обеспечить гарантированную реализацию высокозначимых социальных функций вне зависимости от объема предоставляемых услуг, от экономического результата деятельности оказывающих эти услуги учреждений. В то же время в статьях 1, 2, 5-7, 10, 13, 15-18 законопроекта не в достаточной мере проработан порядок отнесения существующих бюджетных учреждений к казенным. Решение данного вопроса полностью отнесено к компетенции государственных (муниципальных) органов. Представляется целесообразным включить в законопроект положение, что при принятии решений о преобразовании бюджетных учреждений в казенные, следует запрашивать мнения самих соответствующих учреждений, профильных общественных организаций, независимых экспертов, учитывать их позиции.
При оценке положений данного Закона, рисков его негативных последствий следует учесть, что столь масштабная реформа, затрагивающая основную часть населения, проводится параллельно с реализацией целого ряда других масштабных реформ. В этой связи рассмотрение положений данного законопроекта вряд ли возможно вне общего контекста.
Неизбежная при реализации данного Закона рационализация сети бюджетных учреждений, должна быть, в частности, увязана с происходящими изменениями в структуре расселения. Так, ликвидация малокомплектной школы или фельдшерского пункта существенно повышают шансы на последующее исчезновение соответствующего сельского поселения, тогда как реализация государственных мер по поддержке сельского хозяйства могли бы, напротив, дать шанс на его дальнейшее развитие. При этом компенсаторные меры ("школьные автобусы", развитие общественного транспорта) не всегда возможны и действенны. Несогласованность преобразований ведет к потере бюджетных средств.
В этой связи в законопроекте следует предусмотреть дополнительные институциональные демпферы, смягчающие принципиально неустранимые издержки преобразований. Так, на переходный период предстоящей рационализации сети бюджетных учреждений (5-7 лет) целесообразно создание федерального и региональных фондов поддержки социальной сферы, выделяющих институциональные гранты на поддержание функционирования соответствующих учреждений при недостатке у них собственных средств. Для получения таких грантов учреждения должны предоставлять соответствующую социально-экономическую аргументацию и подтверждения наличия действенной поддержки муниципальных образований и жителей. Это позволит создать необходимый баланс между экономической рациональностью, с одной стороны, и социальными нуждами и активностью, с другой. Такой подход станет последовательной реализацией принципов демократической модернизации, провозглашенных Президентом Д.А.Медведевым.
В проекте Закона не урегулирован целый ряд проблем функционирования реформированных бюджетных учреждений.
Так, статья 4 законопроекта вполне справедливо относит бюджетные учреждения к некоммерческим организациям. Такой подход вполне соответствует принципам и логике реформирования бюджетной сферы. В соответствии с этим в законопроекте присутствует норма "государственные (муниципальные) задания для бюджетного учреждения.... устанавливает орган, осуществляющий функции и полномочия учредителя". Однако в рассматриваемом законопроекте обойден вопрос о конструкции соответствующего органа, осуществляющего функции и полномочия учредителя. Без включения положения о коллегиальном органе функции учредителя будут осуществлять соответствующие государственные (муниципальные) органы. Но такой подход кардинально противоречит принципам закона об НКО, исключает из принятия решений руководителей организаций, представителей трудовых коллективов, общественность.
Отсутствие соответствующих попечительских советов, призванных контролировать уставную деятельность бюджетных учреждений, включая оказание услуг, исчерпывающим образом фиксируемых в уставах реформируемых организаций, поведет к разнообразным искажениям, существенным образом снижающим эффекты реформирования. Прежде всего, на эти органы должен быть возложен контроль качества оказываемых услуг.
Государственные (муниципальные) органы, тесно связанные с бюджетными проблемами, не могут стать барьером против неоправданной коммерциализации деятельности бюджетных учреждений. Это, скорее всего, приведет к "вымыванию" бесплатных услуг в количественном или качественном выражении. При отсутствии коммерчески незаинтересованной инстанции, все усилия бюджетных учреждений будут направлены на коммерческие цели.
Экономическое стимулирование увеличения объема услуг, аналог "плана по валу" советского периода, без усиления контроля качества этих услуг поведет к стремлению повысить зарплату персонала за счет снижения, и без того очень невысокого, качества услуг.
Также отсутствие реального внешнего контроля со стороны собственника, ориентированного на реализацию хотя бы среднесрочных целей, а не на решение текущих задач, управление "временщиков" приведет к быстрой амортизации основных фондов.
В соответствии с проектом Закона бюджетные учреждения обязаны реализовывать "социальный заказ" в полном объеме. При этом они лишены права высказать свои замечания по объему этого заказа, а также по утвержденным нормативам. Государственные (муниципальные) органы не обязаны даже предоставлять учреждениям мотивированный ответ на возражения бюджетных учреждений. В этом смысле нарушается базовые принципы действующего гражданского законодательства, которые отныне регулируют отношения реформированных бюджетных учреждений и государственных (муниципальных) органов.
Особую озабоченность вызывает не вполне удовлетворительный, устанавливаемый Законопроектом, порядок определения нормативов, по которым будет осуществляться государственное (муниципальное) субсидирование бюджетных учреждений. Следует иметь в виду, что установление нормативов - ключевой элемент проводимой реформы. Их уровень будет определять финансовое положение реформируемых учреждений.
В законопроекте предусмотрено, что при определении этих нормативов следует исходить из размера бюджетных ассигнований соответствующего учреждения на 2010 год. Однако эта исходная нормативная база далеко не благоприятна для решения социальных проблем. Такой уровень нормативов серьезно затруднит деятельность большого числа бюджетных учреждений, поставит часть из них на край выживания. Это лишь усиливает крайнюю нужду в предложенных выше механизмах демпфирования последствий проводимых преобразований.
Одновременно это подчеркивает настоятельную необходимость разработки обоснованных нормативов, учитывающих как социальную значимость оказываемых услуг, так и уровень издержек, связанных с их оказанием. Без решения проблемы разработки рациональных, обоснованных нормативов, бюджетные учреждения, вопреки декларируемым принципам, ставятся в объективно трудное положение, вне зависимости от усилий и инициативы их работников.
Также отсутствие обоснованных нормативов поведет к тому, что законопослушные бюджетные учреждения вынуждены будут покрывать недофинансированные затраты на оказание бесплатных услуг доходами, полученными от оказания услуг платных. Это ведет к ущербу для бюджетных учреждений, а также к скрытому перекладыванию на население части издержек по оказанию бесплатных услуг, оплата которых отныне возложена на государственные (муниципальные) бюджеты. Представляется, что такое положение противоречит базовым принципам рыночных и гражданско-правовых отношений.
В этой связи в статью 20 законопроекта целесообразно включить пункт, предусматривающий поручение федеральным органам управления, органам государственной власти субъектов РФ, органам местного самоуправления разработать как временные (исходящие из ассигнований 2010 года), так и рациональные нормативы затрат на оказание услуг, предоставляемые бюджетными учреждениями на бесплатной основе. Эти рациональные нормативы должны утверждаться вместе с бюджетами на соответствующий период.
В исходной логике рассматриваемого законопроекта важная роль принадлежит развитию платных услуг, оказываемых бюджетными учреждениями. Действительно, материальный и кадровый потенциал многих из них, при наличии значимых стимулов, позволяет существенно расширить номенклатуру и объем платных услуг. Наличествует и необходимый платежеспособный спрос. В то же время, существенным барьером здесь является отсутствие необходимых менеджерских кадров, обладающих соответствующими компетенциями. Кадры всегда, а в условиях реформ, в особенности, решают все.
В этой связи одна из ключевых задач реформирования - массовая подготовка и переподготовка руководящих кадров бюджетных учреждений, разработка необходимых методических материалов, создание системы обмена опытом. Без радикального повышения качества работы руководящих кадров, в условиях жестких бюджетных ограничений, реформирование приведет к неоправданному сокращению сети бюджетных учреждений, массовому оттоку еще сохранившихся квалифицированных кадров, быстрой деградации всей социальной сферы.
Однако, решение кадрово-методических проблем абсолютно нереалистично в течение одного года, когда придется решать огромный комплекс других задач. В силу хотя бы одного только этого обстоятельства необходимо продление переходного периода.
Учитывая социальную значимость рассматриваемого законопроекта, сложность решаемых в нем проблем, уровень рисков негативных социально-экономических и политических последствий его реализации представляется целесообразным внести необходимые изменения в ст.20 и 21 законопроекта - изменить логику и этапность его реализации, прежде всего, продлить переходный период:
- Установить переходный период (со дня официального опубликования Закона до 1 июля 2012 года), который позволяет бюджетным учреждениям и казенным учреждениям действовать в прежнем правовом режиме;
- Предусмотреть течение 2010 года разработку всего комплекса подзаконных и нормативно-методических материалов, необходимых для реализации Закона. Отсутствие всего комплекса подзаконных актов и нормативно-методических документов - основание для пролонгации переходного периода;
- Реализовать, начиная с января 2011 года, в ряде регионов пилотные проекты по реформированию бюджетных учреждений как комплексно, так и в отдельных секторах социальной сферы. Организовать государственный и общественный мониторинг хода и результатов этих пилотных проектов. В 4 квартале 2011 года осуществить анализ результатов эксперимента, внесение необходимых изменений в данный закон, подзаконные акты и нормативно-методические материалы;
- Установить, что в переходный период действуют нормы, предусмотренные рассматриваемым законопроектом.