МИНИСТЕРСТВО ОБРАЗОВАНИЯ И НАУКИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ПИСЬМО

от 13 сентября 2006 года N АФ-213/03

О подготовке и направлении вариантов модельных методик

В настоящее время ведется подготовка к реализации в субъектах Российской Федерации комплексных проектов модернизации образования, включающих введение новой системы оплаты труда, направленной на повышение доходов учителей.

В ходе подготовки за последние два месяца сотрудники Минобрнауки России приняли участие в семинарах и обсуждениях основных направлений модернизации образования с участием представителей образования, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в Северо-Западном, Дальневосточном, Приволжском федеральных округах.

В связи с вступлением в действие с 5 октября 2006 года новой редакции Трудового кодекса Российской Федерации, предусматривающей компетенцию субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по регламентированию систем оплаты труда работников государственных и муниципальных учреждений, от представителей субъектов Российской Федерации поступает значительное число вопросов о механизмах введения нормативного подушевого финансирования образовательных учреждений и новой системы оплаты труда работников образования. При этом в ряде субъектов Российской Федерации имеются наработки и опыт апробации данных механизмов, которые неоднократно обсуждались как в рамках всероссийских совещаний с представителями органов управления образованием, так и в экспертном режиме. Соответствующие материалы неоднократно публиковались в официальном издании Минобрнауки России журнале "Вестник образования".

Представляемые варианты модельных методик являются результатом обсуждения и анализа опыта регионов по данным вопросам, учитывают предложения экспертов по введению нормативного подушевого финансирования образовательных учреждений и новой системы оплаты труда и могут быть использованы при подготовке соответствующих нормативных документов на региональном и муниципальном уровнях.

Министерство направляет данные материалы для рассмотрения совместно с органами управления социальным развитием, экономикой и финансами, профсоюзными организациями возможностей их использования на региональном и муниципальном уровнях.

А.А.Фурсенко

Нормативное подушевое финансирование

МОДЕЛЬНАЯ МЕТОДИКА
введения нормативного подушевого финансирования реализации государственных гарантий прав граждан на получение общедоступного и бесплатного общего образования

1. Общие положения

1.1. Настоящая модельная методика (далее - методика) определяет механизм формирования расходов и доведения средств на реализацию государственных гарантий прав граждан на получение общедоступного и бесплатного общего образования в соответствии с государственным образовательным стандартом общего образования.

В соответствии с Федеральным законом от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и Федеральным законом N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" данный вид расходов является бюджетным обязательством субъектов Российской Федерации и включает в себя, помимо расходов на оплату труда работников образовательных учреждений, также расходы на учебные пособия, технические средства обучения, расходные материалы и хозяйственные нужды.

Финансирование расходов на реализацию государственных гарантий прав граждан на получение общедоступного и бесплатного общего образования осуществляется субъектом Российской Федерации посредством выделения субвенций местным бюджетам.

Формирование данного вида расходов осуществляется на основе принципа нормативного подушевого финансирования в расчете на одного обучающегося (далее - нормативное подушевое финансирование).

Переход на нормативное подушевое финансирование ориентирован на повышение эффективности бюджетного финансирования, повышение качества бюджетной образовательной услуги общего образования в сочетании с мерами недопущения снижения фактически сложившегося финансирования отдельных образовательных учреждений в течение переходного (адаптационного) периода, на принципы нормативного подушевого финансирования (за исключением случаев снижения объема оказываемых учреждением образовательных услуг).

Задачу выравнивания финансирования на одного учащегося предполагается решать поэтапно и по мере увеличения финансирования общего образования, а не одномоментно за счет резкого перераспределения бюджетных средств внутри отрасли в момент введения принципов нормативного подушевого финансирования.

С этой целью на переходный (адаптационный) период (не более 3-х лет) устанавливается адаптационная надбавка для каждого муниципального образования (далее - адаптационная надбавка) и поправочный коэффициент для каждого образовательного учреждения (далее - поправочный коэффициент).

1.2. Региональный расчетный подушевой норматив (N) - это минимально допустимый объем финансовых средств, необходимых для реализации образовательной программы в учреждениях данного региона в соответствии с государственным образовательным стандартом общего образования в расчете на одного обучающегося в год, определяемый раздельно для образовательных учреждений, расположенных в городской и сельской местности.

1.3. Региональный расчетный подушевой норматив должен покрывать следующие расходы на год:

оплату труда работников образовательных учреждений с учетом районных коэффициентов к заработной плате, установленных решениями органов государственной власти СССР или федеральных органов государственной власти за работу в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, высокогорных, пустынных, безводных и других районах (местностях) с тяжелыми климатическими условиями, а также отчисления по единому социальному налогу, страховым взносам на обязательное пенсионное страхование и страховым взносам по обязательному социальному страхованию от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний;

расходы, непосредственно связанные с обеспечением образовательного процесса (приобретение учебно-наглядных пособий, технических средств обучения, расходных материалов, канцелярских товаров, оплату услуг связи в части расходов, связанных с подключением к информационной сети Интернет и платой за пользование этой сетью);

иные хозяйственные нужды и другие расходы, связанные с обеспечением образовательного процесса (обучение, повышение квалификации педагогического и административно-управленческого персонала образовательных учреждений, командировочные расходы и др.), за исключением расходов на содержание зданий и коммунальных расходов, осуществляемых из местных бюджетов.

1.4. Реализация принципа нормативного подушевого финансирования осуществляется на трех следующих уровнях:

на уровне межбюджетных отношений (бюджет субъекта РФ - муниципальный бюджет);

на уровне внутрибюджетных отношений (муниципальный бюджет - образовательное учреждение);

на уровне образовательного учреждения.

1.5. Величина регионального расчетного подушевого норматива выступает в качестве гарантированной минимальной стоимости бюджетной образовательной услуги, предоставляемой гражданам данного региона и подлежащей обязательному применению при формировании регионального и местного бюджетов.

1.6. Настоящая методика устанавливает порядок расчета регионального расчетного подушевого норматива, адаптационной надбавки и поправочного коэффициента на переходный (адаптационный) период, которые позволяют при установлении базового принципа финансирования образовательных учреждений ("средства следуют за учеником" и их объем не зависит от числа работников образовательного учреждения) не допускать снижения фактически сложившихся объемов бюджетных расходов как для каждого муниципального образования, так и для каждого образовательного учреждения (за исключением случаев снижения объема оказываемых учреждением образовательных услуг), а при наличии возможностей бюджета и увеличить соответствующие расходы.

Снижение величины установленных на переходный (адаптационный) период регионального расчетного подушевого норматива, а также адаптационной надбавки и поправочного коэффициента в течение этого периода, как правило, не допускается.

По истечении переходного (адаптационного) периода (не более 3 лет) целесообразно отказаться от использования адаптационной надбавки и поправочного коэффициента и перейти на финансирование всех образовательных учреждений только по нормативному подушевому принципу, что позволит при распределении бюджетных средств ставить образовательные учреждения в равные финансовые условия, зависящие, прежде всего, от числа обучающихся. При отмене адаптационной надбавки и поправочного коэффициента по завершении переходного (адаптационного) периода снижение общего объема финансирования образовательных учреждений в целом по субъекту Российской Федерации не допускается. Высвободившиеся средства направляются на повышение величины нормативов финансирования.

_______________

По завершении переходного (адаптационного) периода и формирования сети учреждений различных типов и видов в соответствии с реальными потребностями региона субъект Российской Федерации может разработать расчетные региональные нормативы с учетом статуса (типа, вида, категории) образовательных учреждений и реализуемых образовательных программ. При изменении статуса образовательного учреждения на статус, требующий более высокого объема финансирования, увеличение финансирования осуществляется только с согласия субъекта Российской Федерации.

При создании образовательным учреждением условий для обучения детей с отклонениями в развитии при наличии медицинского заключения, подтверждающего такие отклонения (например, для детей с нарушениями опорно-двигательного аппарата), финансирование обучения таких детей осуществляется по нормативу, установленному для учреждений соответствующего типа и вида.

При переходе на принципы нормативного подушевого финансирования должны быть предусмотрены такие организационно-экономические механизмы, которые не мотивировали бы муниципальные образования и образовательные учреждения на неоправданное увеличение числа работающих, снижение наполняемости классов ниже установленной типовым положением о соответствующем образовательном учреждении, увеличение учебной нагрузки выше установленных санитарных норм.

2. Первый уровень: определение регионального расчетного подушевого норматива бюджетного финансирования общего образования (межбюджетный уровень)

2.1. Региональный расчетный подушевой норматив и адаптационная надбавка к нему, а также порядок расчета поправочного коэффициента для обеспечения финансирования муниципальных образовательных учреждений устанавливается нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации.

2.2. За величину регионального расчетного подушевого норматива первоначально целесообразно принять среднюю величину расходов (по направлениям, включаемым в норматив) трех процентов от числа образовательных учреждений соответственно в городской и сельской местности (но не менее двух учреждений), имеющих государственную аккредитацию и минимальные затраты на обеспечение государственных гарантий на получение общего образования в расчете на одного обучающегося.

_______________

Подобный способ расчета, но уже с учетом статуса образовательных учреждений и реализуемых ими образовательных программ, может быть использован по завершении адаптационного периода.

В последующие годы определенный таким способом норматив может пересматриваться только в сторону увеличения с учетом фактических возможностей бюджета.

2.3. В целях предоставления каждому муниципальному образованию субвенции бюджета субъекта Российской Федерации в объемах, не ниже фактически сложившихся за предыдущий финансовый год, к объему финансирования, определенного на основе подушевого принципа для каждого муниципалитета, в рамках бюджета отрасли однократно на переходный (адаптационный) период (не более 3 лет) устанавливается адаптационная надбавка, позволяющая учесть фактически сложившиеся расходы.

При этом снижение адаптационной надбавки в течение переходного (адаптационного) периода (не более 3 лет), как правило, не допускается.

2.5. Объем субвенции, передаваемой местному бюджету из бюджета субъекта Российской Федерации, рассчитывается по следующей формуле:

Фгс = Nс x Ус + Nг x Уг + Ам,

_______________

По завершении адаптационного периода и введения нормативов с учетом различных типов и видов

Фгс = SUM Ni Уi,

где:

Фгс - объем субвенции, передаваемой местному бюджету из бюджета субъекта РФ на реализацию государственного стандарта;

Nс - региональный расчетный подушевой норматив для сельской местности;

Nг - региональный расчетный подушевой норматив для городской местности;

Ус - количество сельских учащихся в данном муниципальном образовании;

Уг - количество городских учащихся в данном муниципальном образовании;

Ам - адаптационная надбавка данному муниципальному образованию, устанавливаемая на переходный (адаптационный) период (не более 3 лет), определяемая по формуле:

Ам = Фм - Фнм,

где:

Фм - фактические расходы на обеспечение государственных гарантий общедоступного бесплатного общего образования в данном муниципальном образовании в предыдущем финансовом году (году, предшествующему введению НПФ);

Фнм - объем ассигнований по нормативу.

3. Второй уровень: определение механизма использования регионального расчетного подушевого норматива при бюджетном финансировании муниципальных образовательных учреждений (внутрибюджетный уровень)

3.1. Органы государственной власти субъектов Российской Федерации устанавливают порядок расчета поправочного коэффициента для образовательного учреждения (значение поправочного коэффициента составляет 1,0 и более) по следующей формуле:

К = Фш/Фнш,

где:

Фш - фактические расходы на обеспечение государственных гарантий общедоступного бесплатного общего образования в данном образовательном учреждении в предыдущем финансовом году (году, предшествующему введению НПФ);

Фнш - объем ассигнований по нормативу.

Органы местного самоуправления могут устанавливать нормативы финансирования муниципальных образовательных учреждений за счет средств местных бюджетов (за исключением субвенций, предоставляемых из бюджетов субъектов Российской Федерации в соответствии с пунктом 6.1 статьи 29 Закона Российской Федерации "Об образовании").

При этом органы местного самоуправления не могут уменьшать объем средств муниципального бюджета, направляемых на финансирование муниципальных образовательных учреждений (за исключением случаев снижения объема оказываемых учреждением образовательных услуг), включая меры социальной поддержки работников и обучающихся образовательных учреждений.

3.2. Для расчета объема финансирования муниципальных образовательных учреждений органы местного самоуправления на переходный (адаптационный) период (не более 3 лет) рассчитывают поправочные коэффициенты по установленной субъектом Российской Федерации формуле, позволяющей довести объем финансирования бюджетной образовательной услуги до фактически сложившихся в предшествующий финансовый год расходов в каждом образовательном учреждении.

3.3. Объем средств, выделяемых образовательному учреждению, рассчитывается по следующей формуле:

Ф = Ф(гс) + Ф(б) + Ф(к),

где:

Ф - общие расходы образовательного учреждения;

Ф(гс) - объем расходов на реализацию образовательной программы в соответствии с государственным стандартом общего образования. Определяется по следующей формуле:

Ф(гс) = N x П x У,

где: