ПРАВИТЕЛЬСТВО РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
РАСПОРЯЖЕНИЕ
от 22 апреля 2009 года N 554-р
[Об утверждении Концепции федеральной целевой программы "Обеспечение безопасности полетов воздушных судов государственной авиации Российской Федерации в 2010-2014 годах"]
1. Утвердить прилагаемую Концепцию федеральной целевой программы "Обеспечение безопасности полетов воздушных судов государственной авиации Российской Федерации в 2010-2014 годах" (далее - Программа).
2. Определить:
государственным заказчиком - координатором Программы Минобороны России;
государственными заказчиками Программы - МВД России, МЧС России, ФСБ России и ФТС России.
3. Установить, что предельный (прогнозный) объем финансирования Программы за счет средств федерального бюджета составляет 11 млрд. рублей (в ценах соответствующих лет).
4. Минобороны России обеспечить разработку проекта Программы и внесение его в установленном порядке в Правительство Российской Федерации.
Председатель Правительства
Российской Федерации
В.Путин
УТВЕРЖДЕНА
распоряжением Правительства
Российской Федерации
от 22 апреля 2009 года
N 554-р
КОНЦЕПЦИЯ
федеральной целевой программы "Обеспечение безопасности полетов воздушных судов государственной авиации Российской Федерации в 2010-2014 годах"
I. Введение
Основные положения и принципы управления безопасностью полетов
Безопасность полетов как категория, отражающая состояние авиационной системы, зависит от ее способности к предотвращению или парированию особых ситуаций. При этом под особой ситуацией следует понимать ситуацию, возникающую в полете в результате проявления и воздействия опасных факторов. К ним относятся факторы, обусловленные недостатками функционирования подсистем авиационной системы (управление боевой подготовкой авиации, организация летной работы, управление воздушным движением, обеспечение полетов, система технической эксплуатации и т. д.), и внешние факторы, влияющие на авиационную систему.
Авиационные происшествия, как правило, не бывают следствием проявления какого-либо одного опасного фактора (одной причины). Обычно они происходят в результате проявления и взаимосвязи нескольких опасных факторов.
Как показывает практика, в большинстве случаев непосредственными причинами авиационного происшествия становятся действия (бездействие) авиационного персонала и/или состояние (поведение) воздушного судна либо средств обеспечения полетов.
В современных условиях целенаправленная деятельность по выявлению, оценке и устранению опасных факторов или уклонению от них с целью предотвращения авиационных происшествий в государственной авиации может быть эффективна только в рамках единой системы управления безопасностью полетов.
В настоящее время системы управления безопасностью полетов в военной и гражданской авиации (на основе стандартов и рекомендаций Международной организации гражданской авиации) активно внедряются ведущими авиационными державами как эффективный инструмент снижения аварийности.
Функционирование системы управления безопасностью полетов воздушных судов государственной авиации (далее - система управления безопасностью полетов) объективно основывается на полной и достоверной информации о функционировании авиационной системы и всестороннем анализе процессов, происходящих внутри нее. Такая постановка задачи определяет необходимость организации всеобъемлющего контроля за состоянием элементов авиационной системы и активного управления качеством их функционирования. От уровня информированности о функционировании элементов авиационной системы, степени наблюдаемости параметров и показателей, которые позволяют судить о текущем ее состоянии, во многом зависят полнота проведения анализа и качество прогноза функционирования системы с целью принятия решений и выбора способа управления.
Техническую основу системы управления безопасностью полетов должна составлять система информационного обеспечения, основным предназначением которой является реализация функций сбора информации о состоянии безопасности полетов и отклонениях в функционировании элементов авиационной системы, обработки полученных данных, их анализа и своевременного информирования соответствующих структур авиационной системы в целях принятия ими управленческих (организационно-технических, конструкторских и др.) решений, реализуемых в виде оперативных действий и организационно-технических мероприятий в авиационных организациях и предприятиях промышленности.
Одним из важнейших источников информации о качестве функционирования авиационной системы является информация, полученная в ходе расследования авиационных происшествий и инцидентов. Расследования авиационных происшествий являются вынужденными действиями по выявлению опасных факторов, которые привели к утрате воздушного судна и/или гибели людей. Данные факторы уже существуют в авиационной системе, и потому достоверное и полное установление их в ходе расследования и последующее устранение являются непременным условием снижения аварийности.
Создание единого для государственной авиации центра расследования авиационных происшествий (далее - центр расследования) позволит, находясь вне конфликта интересов заинтересованных сторон (эксплуатирующих организаций, разработчиков и изготовителей авиационной техники, регламентирующих и надзорных органов), выявлять, глубоко и полно анализировать причинно-следственные связи факторов, обусловивших авиационное происшествие, и минимизировать затраты на проведение его расследования.
При всей важности информации, получаемой в ходе расследований, кардинальное повышение уровня безопасности полетов возможно при выявлении и устранении опасных факторов еще до того, как возникнет необходимость рассматривать их в качестве причин состоявшихся авиационных происшествий. Такой подход требует изменения сложившейся системы информационного обеспечения и повышения оперативности, глубины и расширения базы анализа данных о функционировании авиационной системы за счет внедрения системы постоянного многоуровневого мониторинга безопасности выполнения каждого полетного задания.
Основой такой деятельности должны стать комплексная обработка и глубокий анализ в первую очередь полетной информации. На основе результатов анализа полетной информации должны приниматься наиболее важные решения, направленные на повышение уровня профессиональной подготовки летных экипажей, всего авиационного персонала и обеспечение надежной работы авиационной техники. Недостаточная для принятия таких решений полнота оцениваемой полетной информации (из-за ограниченных возможностей существующих средств объективного контроля) и несовершенство методов ее обработки должны быть устранены путем внедрения современных средств регистрации полетных данных, широкого применения вычислительной техники, передовых методов обработки, восстановления и представления информации.
Повышение качества сбора, обработки и анализа информации во всех элементах авиационной системы, ее обобщение и представление в форме, удобной для выработки вариантов управленческих решений, являются основой создания и внедрения эффективно действующих системы контроля полетных данных и системы информационно-аналитического обеспечения. Их внедрение позволит осуществлять детальный и своевременный контроль деятельности авиационного персонала и состояния авиационной техники.
Вся информация о существующих и потенциально возможных опасных факторах должна аккумулироваться в едином информационно-аналитическом центре, который во взаимодействии с разработчиками, изготовителями, эксплуатантами авиационной техники и научно-исследовательскими учреждениями обязан предложить руководителям авиационных структур различного уровня возможные варианты решения проблемных ситуаций. Имея оперативную информацию о каждом отклонении в полете на основании ресурсно обеспеченных вариантов решений по локализации опасных факторов, предоставленных информационно-аналитическим центром, руководители авиационных структур должны вырабатывать конкретные организационно-технические решения, направленные на достижение приемлемого уровня безопасности.
Следует учитывать, что достижение такого уровня в рамках основной деятельности органов, ответственных за развитие и функционирование государственной авиации, в настоящее время не обеспечено. Это обусловливает необходимость материально-технического оснащения существующей системы безопасности полетов на современном уровне и соответствующего приведения структуры органа, осуществляющего функции в области безопасности полетов, к состоянию, обеспечивающему эффективное решение задач по снижению аварийности. Цель указанных мероприятий на основе единого информационного пространства обеспечить на уровне современных требований удовлетворение информационных потребностей авиационных формирований и внедрение в государственной авиации системы поддержки принятия управленческих решений в области безопасности полетов.
Создание единого информационного пространства в области безопасности полетов воздушных судов государственной авиации целесообразно осуществить на базе интегрированной мультисервисной телекоммуникационной системы Министерства внутренних дел Российской Федерации (далее - телекоммуникационная система).
При минимальных затратах финансовых средств телекоммуникационная система обеспечит решение следующих основных задач:
создание базиса единого информационно-телекоммуникационного пространства в области безопасности полетов государственной авиации;
обеспечение взаимодействия эксплуатирующих организаций с разработчиками, производителями авиационной техники и научно-исследовательскими организациями;
организация технической возможности доступа авиационного персонала государственной авиации к информационным ресурсам в области безопасности полетов.
Таким образом, организационную основу системы управления безопасностью полетов должны составлять органы управления авиационными структурами государственной авиации всех ведомств, имеющие в своем составе органы надзора за деятельностью авиационного персонала, и ныне существующий единый для государственной авиации орган в области безопасности полетов, подразделения которого должны быть разделены на структуры для выполнения в полном объеме функций информационно-аналитического центра и центра расследований.
Данные органы и подразделения, оснащенные комплексами и средствами единой информационно-аналитической системы, автоматизированной системы контроля полетных данных (далее автоматизированная система контроля) и объединенные телекоммуникационной системой в единое информационное пространство, должны обеспечить на основе постоянного многоуровневого мониторинга безопасности выполнения каждого полета полный и завершенный цикл мероприятий, направленных на снижение аварийности, начиная от выявления опасных факторов до обеспечения поддержки принятия руководителями авиационных формирований государственной авиации эффективных управленческих решений для достижения и поддержания приемлемого уровня безопасности полетов и его постоянного повышения.
II. Обоснование соответствия решаемой проблемы и целей Программы приоритетным задачам социально-экономического развития Российской Федерации
Высокий уровень аварийности в государственной авиации является одним из важных факторов, влияющих на готовность авиации к выполнению своих задач и составляющих угрозу обеспечения национальной безопасности Российской Федерации.
За 10 лет общие потери всей государственной авиации Российской Федерации составили 301 воздушное судно, при этом погибли 773 человека. Относительный показатель (число авиационных происшествий на 100 тыс. часов налета), характеризующий уровень аварийности, в течение 30 лет находится на уровне 4-5 авиационных происшествий на 100 тыс. часов налета, в то время как в ведущих авиационных державах данный показатель в 2 и более раз ниже.
Решение проблемы высокой аварийности позволит обеспечить снижение рисков авиационных происшествий, чрезвычайных ситуаций и потерь человеческого, природного, экономического и оборонного потенциалов, создание условий для устойчивого развития государственной авиации, достижение показателей безопасности полетов, соответствующих уровню передовых авиационных держав.
В среднесрочной перспективе авиационные происшествия остаются одним из важнейших вызовов стабильному развитию и функционированию государственной авиации. Их проявление неизбежно приведет к дальнейшему снижению у граждан Российской Федерации мотивации к осуществлению авиационной деятельности, в том числе и летной работы, к снижению боеготовности и боеспособности государственной авиации, а также к снижению экспортного потенциала отечественной авиационной техники военного, двойного и специального назначения.
Такому положению дел способствует наличие следующих недостатков существующей системы безопасности полетов:
несовершенные регулирующие законодательные акты и нормативные положения (неполные, устаревшие, недостаточно гармонизированные между собой и нормативно-правовой базой в смежных областях);
принятие управленческих решений в условиях отсутствия полной и достоверной информации о состоянии элементов авиационной системы и особенностях их взаимодействия в процессе организации, подготовки и выполнения полетов;
потенциальный конфликт интересов при проявлении опасных факторов;
несоответствие выделяемых ресурсов (материально-технических, финансовых, административных, организационных, кадровых, информационных) масштабности и сложности задач обеспечения безопасности полетов;
объективное снижение научно-производственного потенциала авиационной промышленности России;
отсутствие официальной эффективно действующей государственной политики в области обеспечения безопасности полетов;
не отвечающие требованиям времени взгляды на вопросы безопасности полетов, отсутствие позитивной культуры безопасности полетов, стимулов и возможности перенимать оправдавший себя передовой практический опыт.
Такое положение дел привело к тому, что в настоящее время ежегодный материальный ущерб, наносимый Российской Федерации авиационными происшествиями в государственной авиации, составляет более 2 млрд. рублей, а к 2015 году при сохранении существующей системы обеспечения безопасности полетов может достичь 30 млрд. рублей в год.
Принимаемые в настоящее время меры по развитию государственной авиации, предусматривающие восстановление исправности авиационной техники, ее модернизацию, перевооружение на новые авиационные комплексы, увеличение норм налета летного состава, а также восстановление аэродромной сети, - все это важнейшие составляющие повышения боеготовности и боеспособности авиационных частей, но, как показывает практика, мало влияющие на состояние аварийности.
Так, в 80 - 90-е годы военная авиация СССР имела высокие показатели исправности авиационной техники, состояния аэродромов, натренированности летного состава, и тем не менее относительные показатели аварийности находились на уровне нынешних (4 - 4,5 авиационного происшествия на 100 тыс. часов налета). Потери составляли 130-150 воздушных судов ежегодно.
Очевидно, что с реализацией мероприятий, направленных на развитие государственной авиации, состояние боеготовности и боеспособности авиационных подразделений будет приближаться к состоянию прошлых лет и, как показывает опыт, вместе с повышением интенсивности авиационной деятельности будет возрастать количество утраченных в результате авиационных происшествий воздушных судов и потерянных человеческих жизней. В этой связи реализация указанных мероприятий и программ перевооружения и модернизации государственной авиации окажется неоправданно затратной и не даст ожидаемого результата, что в конечном итоге нанесет существенный ущерб обороноспособности и национальным интересам Российской Федерации.
Снижение аварийности требует иных подходов и самостоятельных программных мероприятий, которые должны осуществляться с опережением реализации программ развития авиации. Таким образом, с учетом реально сложившегося положения дел в области безопасности полетов и ожидаемой динамики роста ущерба, наносимого Российской Федерации, авиационные происшествия в государственной авиации представляют существенную угрозу для безопасности граждан, экономики страны и, как следствие, для социально-экономического развития Российской Федерации и ее национальной безопасности.
Настоящая Концепция разработана во исполнение поручений Президента Российской Федерации от 19 ноября 2007 г. N Пр-2029 и Правительства Российской Федерации от 26 ноября 2007 г. N ВЗ-П4-5904, пункта 43 распоряжения Правительства Российской Федерации от 29 января 2007 г. N 88-р, и ее цели соответствуют приоритетным задачам социально-экономического развития Российской Федерации.
Федеральная целевая программа "Обеспечение безопасности полетов воздушных судов государственной авиации Российской Федерации в 2010-2014 годах" (далее - Программа) не только востребована в сфере государственного регулирования и управления в области государственной авиации, но и обеспечит механизмы и процедуры взаимодействия с авиационной промышленностью, гражданской и экспериментальной авиацией, будет способствовать повышению экспортного потенциала российской авиационной техники военного, двойного и специального назначения.
III. Обоснование целесообразности решения проблемы программно-целевым методом
Реализация Программы предполагает поэтапное создание и развитие системы управления безопасностью полетов, обеспечивающей постоянное снижение аварийности и минимизацию ущерба от авиационных происшествий до уровня, достигнутого в передовых авиационных державах.
Для ее создания и успешного функционирования должны быть решены следующие основные задачи:
разработка методологии и механизмов функционирования системы управления безопасностью полетов, создание и развитие ее организационно-технической структуры, включающей элементы и структуры непрерывного мониторинга авиационной системы, расследования авиационных происшествий, анализа и прогноза развития обстановки, а также разработки вариантов решения проблемных ситуаций в области безопасности полетов;
создание интегрированной мультисервисной телекоммуникационной системы и инфраструктуры единого информационного пространства в области безопасности полетов воздушных судов государственной авиации;
материально-техническое оснащение авиационных структур государственной авиации и их органов управления в целях повышения эффективности деятельности в области безопасности полетов;
создание научно-методических основ и определение приоритетных направлений развития методологической базы снижения рисков авиационных происшествий и повышения защищенности критически важных элементов авиационных систем государственной авиации от влияния опасных факторов;
разработка мероприятий по созданию и внедрению технических средств и технологий, обеспечивающих безопасность полетов воздушных судов государственной авиации.
В деятельности по предотвращению авиационных происшествий существенное значение имеют системность мероприятий, их нормативно-правовое, материально-техническое, информационно-аналитическое и технологическое обеспечение, научное обеспечение изучения сложных проблем высокой аварийности (таких, например, как проблемы проявления человеческого фактора во всех элементах авиационной системы, проблемы оценки и определения уровня допустимого риска ее функционирования и т.д.). Реализация цели создания системы управления безопасностью полетов, учитывающей весь круг указанных проблем, эффективно достигается только при применении программно-целевого подхода.
Анализ решения проблем безопасности полетов в нашей стране и за рубежом показывает, что существенное снижение уровня аварийности достигается в период проведения государством широкомасштабных мероприятий, обеспеченных как ресурсами, так и организационно.
В частности, в 70-е годы прошлого столетия в авиации Вооруженных Сил СССР во исполнение постановления ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 23 октября 1965 г. N 836-298 в государственных масштабах была проведена следующая работа по созданию и совершенствованию многоуровневой системы обеспечения безопасности полетов в военной авиации:
созданы службы безопасности полетов во всех видах Вооруженных Сил СССР, где есть авиация;
