О роли прокуратуры в системе уголовного правосудия

ОТНОШЕНИЯ ПРОКУРАТУРЫ С ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ И ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЙ ВЛАСТЯМИ

В этом важном вопросе вся юридическая Европа делится на системы, в которых прокурор обладает полной независимостью от законодательной и исполнительной власти, и системы, где прокурор подчинен той или другой из указанных властей, обладая определенной степенью автономности.

Ввиду того, что этот организационный вопрос затрагивает основное разделение власти в государстве и в настоящее время во многих странах является основным предметом рассмотрения в проводимых внутренних реформах, вызванных изменениями исторического характера или в результате существования проблем во взаимоотношениях между правосудием и политикой, сама идея европейской гармонизации вокруг единой концепции кажется преждевременной.

Поэтому целью поиска Комитета при помощи анализа двух действующих сегодня систем было определение условий для достижения баланса, с тем чтобы избежать крайностей в обоих направлениях. Указывая на общие правила для всех прокуроров (см. пункты 11 и 12), Комитет предпринял усилия для создания "сетей безопасности", специально предназначенных для тех систем, где прокуроры, в определенной степени, являются подчиненными (см. пункты 13 и 16), или для тех, где они обладают независимостью (см. пункты 14 и 15).

     11. Государства должны принять меры, чтобы обеспечить выполнение прокурорами своих профессиональных обязанностей без необоснованного вмешательства или необоснованного возложения на них гражданской, уголовной и иной ответственности. Однако прокуроры должны периодически публично отчитываться в своих действиях в целом и, в частности, в том, как они осуществляли свои преимущественные права.

При любых обстоятельствах существуют два требования для надлежащего функционирования любой прокуратуры:

с одной стороны, прокуроры должны обладать такой независимостью или автономностью, которая необходима для выполнения их обязанностей, в частности обладать возможностью действовать независимо от того, чьи интересы поставлены на карту, "без необоснованного вмешательства" (необоснованного, т.е. в случаях иных, кроме как указанных в законе) со стороны другой власти, как-то: исполнительной или законодательной - это особенно актуально для систем, где прокуроры находятся в подчиненном положении, - так и со стороны экономических сил и местных политических властей. В общем, само право предоставляет такую гарантию; в некоторых случаях необоснованное вмешательство является уголовным преступлением. Но вмешательство может быть более коварным, например принимая форму давления на бюджет прокуратуры, делая, таким образом, ее более зависимой от негосударственного финансирования;

_______________

См., в частности, Резолюцию (97) 24 о двадцати направляющих принципах по борьбе с коррупцией.

с другой стороны, должно существовать положение о прокурорах, закрепляющее за ними существенные полномочия и последствия, которые могут иметь место в отношении личных свобод, при применении последних, устанавливающее их дисциплинарную, административную, гражданскую и уголовную ответственность за допущенные недостатки; такое положение должно соблюдать разумные пределы, с тем чтобы не загромождать систему. Поэтому акцент должен быть поставлен на обжалование на вышестоящем уровне или в комитет ad hoc и дисциплинарных процедурах несмотря на то, что каждый прокурор должен, как и любой другой человек, нести ответственность за любые совершенные им проступки. Очевидно, что в системах, где прокуроры обладают полной независимостью, они несут большую ответственность.

Эти требования идут рука об руку с требованием открытости. В отличие от частных решений, которые являются предметом специальных рекомендаций, все прокуроры, - потому что они действуют в интересах общества, - должны отчитываться о проделанной работе на местном или региональном уровне или даже на государственном уровне, если прокуратура высоко централизована. Эти регулярные отчеты должны представляться всей общественности - либо напрямую через средства массовой информации, либо в виде публикуемого доклада, либо перед выборным собранием. Они могут принимать форму докладов или совокупности статистических данных, свидетельствующих о проделанной работе, достигнутых рубежах, способах практического применения уголовной политики, принимая во внимание дискреционные полномочия, сосредоточенные в руках прокуратуры, суммы потраченных средств, и должны подчеркивать будущие приоритеты деятельности. Такая форма предоставления отчета, уже существующая во многих системах, где прокуроры обладают значительной независимостью, может оказать положительное влияние на другие системы, так как делает работу прокуроров более согласованной.

12. Прокуроры не вмешиваются в деятельность законодательной и исполнительной власти.

Этот пункт - естественное следствие вышеприведенного - вновь обращает внимание на хорошо известный принцип разделения властей.

В частности, кроме случаев, специально указанных в законе, окончательное толкование законов и других законодательных установлений и любая оценка их конституционности сохраняются за судами, а не за прокурором. При этом прокурор может предлагать внести изменения в право и, где это уместно, предлагать варианты своего толкования; он не обладает полномочиями давать юридически обязательное толкование.

13. В случае если прокуратура является частью или подчиняется правительству, государство должно гарантировать, что:
     
     а) характер и объем полномочий правительства в отношении прокуратуры устанавливаются законом;
     
     b) правительство осуществляет свои полномочия открыто, в соответствии с международными договорами, национальным законодательством и общими принципами права;
     
     с) если правительство дает общие указания, они должны облекаться в письменную форму и быть опубликованы соответствующим образом;
     
     d) если правительство обладает полномочиями для дачи указаний о возбуждении определенного дела, такие указания должны содержать соответствующие гарантии открытости и справедливости в соответствии с национальным законодательством, исполнением правительством его обязанностей, например:

     требовать предварительных письменных разъяснений от правомочного прокурора или органа, который осуществляет общественное обвинение;
     
     должным образом разъяснять свои письменные указания, особенно если они расходятся с рекомендациями прокурора, и передавать их в порядке подчиненности;
     
     позаботиться, чтобы до суда все разъяснения и указания были приобщены к делу, чтобы другие лица могли с ними ознакомиться и высказать свое мнение;
     
    e) прокуроры свободны в представлении суду любых юридических аргументов по своему выбору, даже когда они должны в письменной форме отражать полученные указания;

     f) в принципе недопустимы индивидуальные указания о запрете уголовного преследования. Если только того не требует дело, подобные указания должны оставаться исключениями и подчиняться не только требованиям, указанным в параграфах "d" и "e", но и специальному контролю, в частности в отношении гарантий открытости указаний.

Это положение особенно касается систем, в которых прокурор подчиняется исполнительной власти. Оно уточняет, каким образом должны взаимодействовать два указанных образования на уровне практических, а не организационных договоренностей с тем, чтобы форма подчинения оставляла простор для определенной автономии, считающейся неотъемлемой от функционирования всех прокуроров, особенно при рассмотрении конкретных дел.

Указания общего характера, например по вопросу уголовной политики, должны выдаваться в письменной форме и публиковаться (подпункт "с") скорее для информирования тех, кто предстает перед судом, нежели в качестве гарантии для прокуроров. Также желательно предусмотреть, чтобы такие указания, в частности когда они нацелены на исключение из обвинения той или иной категории фактов, строго следовали принципам справедливости и равенства; более того, под прикрытием общей инструкции не должна идти речь о вынесении решения по конкретному делу.

Инструкции индивидуального характера создают наибольшие трудности, в частности в системах, где используется принцип дискреционного уголовного преследования. В самом деле, именно они в последние годы вызывают вопросы в некоторых государствах-членах, указывая на то, что в данном случае угадывается наклонность правительства.

Комитет исходил из того, что полномочие давать индивидуальные указания по делам не является неотъемлемым элементом систем, основанных на принципе подчинения: в некоторых случаях прокурорам, несмотря на их подчиненность исполнительной или законодательной властям, могут даваться только указания общего характера. Если существует простор для дачи указаний по конкретным делам, то подобный принцип должен быть четко сформулирован в законодательстве (см. подпункты "а" и "d").

После многих размышлений Комитет также пришел к выводу, что указания индивидуального характера должны ограничиваться порядком проведения конкретного обвинения, предлагая запретить указания о необвинении (см. "f"), указывая на то, что при отсутствии судебного контроля они представляют особую угрозу принципу равенства перед законом. Это означает, что дискреционные решения о необвинении должны приниматься исключительно прокурором. В системах, где подобные дискреционные решения до сих пор применяются, Комитет рекомендовал в качестве минимального шага усилить существующие гарантии путем разработки специальных систем для последующего контроля за выданными указаниями для обеспечения открытости.

_______________

Приведем пример. В законе Нидерландов, вступившем в силу 1 июня 1999 года, закреплены следующие гарантии:

Если министр юстиции считает необходимым издание указания, он обязан проконсультироваться с Советом генеральных атторнеев (он возглавляет прокуратуру). Министр может отступить от высказанного Советом мнения, только адекватно мотивируя свой отказ.

Указание и упомянутое мнение должны быть представлены в письменной форме. Прокурор обязан подшить эти документы к материалам дела таким образом, чтобы судья и подозреваемый могли ознакомиться с ними и высказать свое мнение.

Несмотря на то что данное указание юридически обязательно, прокурор остается свободным в выборе правовых аргументов, представляемых в суде. Если министр дает указание о необвинении, он обязан сообщить об этом Парламенту. Представляемая информация включает письменное мнение прокурора по данному вопросу. В результате полное детальное публичное исследование вопроса может иметь место.

Потерпевшие и другие заинтересованные стороны могут обжаловать решение о необвинении в суд.

Индивидуальные указания в отношении обвинения также должны обеспечиваться всеми или некоторыми гарантиями, указанными в подпункте "d": условие о предварительной консультации с прокурором; указание должно быть мотивированным; требование о том, чтобы оно подшивалось в материалы дела; упор на том, что прокуроры свободны в представлении суду любых доводов при рассмотрении дела.