РЕКОМЕНДАЦИЯ N R (2000) 19
КОМИТЕТА МИНИСТРОВ СОВЕТА ЕВРОПЫ
ГОСУДАРСТВАМ-ЧЛЕНАМ      

     

О роли прокуратуры в системе уголовного правосудия

     

Принята
Комитетом Министров
Совета Европы
6 октября 2000 года
на 724-м заседании
Представителей Министров

Комитет Министров в соответствии со статьей 15.b Устава Совета Европы,

учитывая, что целью Совета Европы является достижение большего единства между его членами;

принимая во внимание, что целью Совета Европы является также укрепление законности, что является основой истинной демократии;

считая, что система уголовного правосудия является ключевым моментом в поддержании законности;

осознавая общую необходимость для всех государств-членов в осуществлении мер по борьбе с преступностью как внутри государств, так и на международном уровне;

считая, что для достижения этой цели должна быть усилена эффективность не только национальных систем уголовного правосудия, но и международного сотрудничества по уголовным вопросам для охраны принципов, закрепленных в Конвенции о защите прав человека и основных свобод;

осознавая, что прокуратуре принадлежит ключевая роль в национальных системах уголовного правосудия так же, как и в международном сотрудничестве по уголовно-процессуальным вопросам;

будучи убежденным в том, что с этой целью в государствах-членах должно поощряться определение основных принципов деятельности прокуратуры;

принимая во внимание все принципы и правила, закрепленные в актах по вопросам правосудия по уголовным делам, принятых Комитетом Министров,

Рекомендует, чтобы Правительства государств-членов основывали свое законодательство и практику в отношении роли прокуратуры в системе уголовного правосудия на следующих принципах:

     Функции прокурора

1. Прокуроры - это представители государственной власти, которые от имени общества и в государственных интересах участвуют в применении права, если правонарушение влечет уголовное наказание, принимая во внимание права человека и необходимость эффективного действия системы уголовного правосудия.

2. Во всех системах уголовного правосудия прокуроры:

решают вопрос о возбуждении или продолжении уголовного преследования;

поддерживают обвинение в суде;

могут обжаловать или давать заключения по жалобам на все или некоторые решения суда.

3. В отдельных системах уголовного правосудия прокуроры также:

осуществляют уголовную политику, приспосабливая ее, где это возможно, к региональным и местным условиям;

ведут и направляют расследования или осуществляют надзор за ними;

обеспечивают оказание эффективного содействия потерпевшим;

определяют альтернативы уголовного преследования;

осуществляют надзор за исполнением решений судов;

и т.д.

     Гарантии безопасности прокуроров при выполнении ими своих обязанностей

4. Государства должны обеспечивать эффективные гарантии выполнения прокурорами своих профессиональных обязанностей и функций при наличии соответствующих юридических и организационных условий в равной мере, как и обеспечивать их для этого соответствующими средствами, в частности бюджетными средствами, находящимися в их распоряжении. Подобные условия должны устанавливаться при тесном сотрудничестве с представителями прокуроров.

5. Государства должны принимать меры, чтобы обеспечить следующие требования:

а) набор, повышение в должности и перемещение по службе прокуроров должны осуществляться в соответствии со справедливыми и беспристрастными правилами, что предохраняет от поддержания интересов определенных групп и исключает дискриминацию по любым основаниям, таким как пол, расовая принадлежность, цвет кожи, язык, религия, политические и иные взгляды, национальное или социальное происхождение, принадлежность к национальным меньшинствам, наличие собственности, место рождения и иным основаниям;

b) профессиональная деятельность прокуроров, их продвижение в должности и перемещение осуществляются в соответствии с известными и объективными критериями, такими как компетентность и опыт,

с) перемещение прокуроров по службе также определяется служебной необходимостью;

d) условия работы прокуроров, такие как вознаграждение за работу, срок пребывания в должности и пенсия, а также возраст выхода на пенсию, соответствуют их высокому положению и определяются законом;

e) дисциплинарная ответственность прокуроров рассматривается в соответствии с законом, и процедура должна гарантировать справедливую и объективную оценку, а решение может быть подвергнуто независимому и беспристрастному пересмотру;

f) если правовой статус прокуроров нарушен, они имеют право на доступ к соответствующей процедуре обжалования, включая возможность обжалования в суде;

g) если в случае надлежащего выполнения своих обязанностей личная безопасность прокуроров и их семей находится под угрозой, органы государственной власти обеспечивают им защиту.

6. Государства также должны принять меры для обеспечения прав прокуроров на свободу высказываний, убеждений, ассоциаций и собраний. В частности, они должны обладать правом принимать участие в обсуждении вопросов, связанных с правом, отправлением правосудия, содействием в защите прав человека, а также правом на присоединение или формирование местных, национальных или международных организаций и участие в их собраниях в личном качестве, что не может нанести ущерб их профессиональному статусу, так как совершают они законные действия и участвуют в законных организациях. Указанные выше права могут быть ограничены, только если это указано в законе и необходимо для сохранения конституционного статуса прокуроров. В случае нарушения вышеуказанных прав должны быть доступны эффективные средства защиты.

_______________

Понятие "конституционный" используется здесь в отношении установленных законом целей деятельности и полномочий прокурора, а не в отношении конституций государств.

Использование термина "конституционный" также подчеркивает публично-правовой характер деятельности прокурора. - Прим. переводчика.

7. Правом и обязанностью прокуроров является профессиональная подготовка как до назначения на должность, так и постоянно в любое другое время. Государства должны принять эффективные меры для того, чтобы убедиться, что прокуроры имеют соответствующее образование и подготовку до и после назначения на должность.

Прокуроры, в частности, должны быть осведомлены о:

а) принципах и этических обязанностях службы;

b) конституционной и юридической защите подозреваемых, потерпевших и свидетелей;

с) правах и свободах человека, закрепленных в Конвенции о защите прав человека и основных свобод, особенно о правах, установленных статьями 5 и 6 Конвенции;

d) принципах и практике организации работы, управления, кадрового обеспечения, с участием судебной власти;

e) механизмах и материалах, которые обеспечивают согласованность их действий.

К тому же государства должны предпринимать эффективные меры для обеспечения дополнительной подготовки прокуроров в специфических вопросах или в специфических сферах, в свете современных условий, в частности принимая во внимание виды и развитие преступности, а также сотрудничество по уголовным вопросам.

8. Чтобы лучше реагировать на появляющиеся новые формы преступности, в частности на организованную преступность, специализация должна рассматриваться как приоритетное направление организации прокуратуры; это в равной мере касается подготовки и осуществления профессиональной деятельности. При осуществлении прокурорами своих функций следует больше прибегать к помощи специалистов, включая их многопрофильные группы.

9. По отношению к организации и внутреннему функционированию прокуратуры, в частности распределению и перераспределению дел, должны соблюдаться требования беспристрастности и независимости и стремления к максимально правильному функционированию системы уголовного правосудия, в частности уровню юридической квалификации и специализации применительно к каждому вопросу.

10. Все прокуроры имеют право требовать, чтобы указания, адресованные ему или ей, были изданы в письменной форме. Если он или она считают, что указание незаконно или несовместимо с его или ее убеждениями, должна быть обеспечена соответствующая внутренняя процедура, которая может привести к его или ее замене.

     Отношения прокуратуры с исполнительной и законодательной властями

11. Государства должны принять меры, чтобы обеспечить выполнение прокурорами своих профессиональных обязанностей без необоснованного вмешательства или необоснованного возложения на них гражданской, уголовной и иной ответственности. Однако прокуроры должны периодически публично отчитываться в своих действиях в целом и, в частности, в том, как они осуществляли свои преимущественные права.

12. Прокуроры не вмешиваются в деятельность законодательной и исполнительной власти.

13. В случае если прокуратура является частью или подчиняется правительству, государство должно гарантировать, что:

а) характер и объем полномочий правительства в отношении прокуратуры устанавливаются законом;

b) правительство осуществляет свои полномочия открыто, в соответствии с международными договорами, национальным законодательством и общими принципами права;

с) если правительство дает общие указания, они должны облекаться в письменную форму и быть опубликованы соответствующим образом;

d) если правительство обладает полномочиями для дачи указаний о возбуждении определенного дела, такие указания должны содержать соответствующие гарантии открытости и справедливости в соответствии с национальным законодательством, исполнением правительством его обязанностей, например:

требовать предварительных письменных разъяснений от правомочного прокурора или органа, который осуществляет общественное обвинение;

должным образом разъяснять свои письменные указания, особенно если они расходятся с рекомендациями прокурора, и передавать их в порядке подчиненности;

позаботиться, чтобы до суда все разъяснения и указания были приобщены к делу, чтобы другие лица могли с ними ознакомиться и высказать свое мнение;

e) прокуроры свободны в представлении суду любых юридических аргументов по своему выбору, даже когда они должны в письменной форме отражать полученные указания;

f) в принципе недопустимы индивидуальные указания о запрете уголовного преследования. Если только того не требует дело, подобные указания должны оставаться исключениями и подчиняться не только требованиям, указанным в параграфах "d" и "е", но и специальному контролю, в частности в отношении гарантий открытости указаний.

14. В странах, где прокуратура независима от правительства, государство должно принять эффективные меры для того, чтобы гарантировать закрепление в законе характера и объема независимости прокуратуры.

15. Для того чтобы содействовать укреплению справедливости и эффективности уголовной политики, прокуроры должны сотрудничать с правительственными органами и учреждениями в той мере, в которой это определено законом.

16. Прокуроры должны в любом случае иметь возможность беспрепятственно возбуждать уголовное преследование против государственных должностных лиц, в особенности за коррупцию, незаконное использование полномочий, грубое нарушение прав человека и за другие правонарушения, признанные международным правом.

     Отношения между прокурорами и судьями

17. Государства должны принять соответствующие меры для обеспечения того, чтобы компетенция и процессуальное положение прокуроров были установлены законом таким образом, чтобы не было никаких сомнений в независимости и беспристрастности судей. В частности, государства должны гарантировать, что один и тот же человек не может одновременно выполнять обязанности прокурора и судьи.

18. Однако если правовая система допускает, государство должно принять меры для того, чтобы сделать возможным последовательное выполнение одним и тем же лицом функций прокурора и судьи и наоборот. Такие изменения должности возможны только по ясно выраженному желанию заинтересованного лица и с соблюдением необходимых предосторожностей.

19. Прокуроры должны уважать независимость и беспристрастность судей; в частности, они не должны ни подвергать сомнению решения суда, ни препятствовать их исполнению, кроме как при использовании своего права на обжалование или при осуществлении других официальных процедур.

20. Прокуроры должны быть объективными и справедливыми во время судебного разбирательства. В частности, они должны представлять суду факты и юридические аргументы, имеющие отношение к делу, которые необходимы для справедливого отправления правосудия.

     Отношения между прокуратурой и полицией

21. Прокуроры должны тщательно проверять законность полицейских расследований, самое позднее, когда решают вопрос о возбуждении или продолжении уголовного преследования. В этом отношении прокуроры должны осуществлять постоянный контроль за соблюдением полицией прав человека.

22. В странах, где полиция либо подчинена прокуратуре, либо где полицейские расследования проводятся под надзором прокуратуры, государство должно принять соответствующие меры, чтобы гарантировать, что прокуроры могут:

а) давать полиции соответствующие указания для эффективного выполнения приоритетов уголовной политики, особенно что касается решений о том, какие категории дел должны рассматриваться прокуратурой, о способах сбора доказательств, работе персонала, о продолжительности расследования, об информации, предоставляемой прокурорам, и т.д.;

b) если существуют разные подразделения полиции, направлять дело в то подразделение, где оно будет лучше всего разрешено;

с) осуществлять оценку и внутренний контроль в той мере, в которой они необходимы для наблюдения за выполнением указаний прокуратуры;

d) устанавливать ответственность или, если уместно, способствовать установлению ответственности за возможные нарушения.

23. Государства, где полиция независима от прокуратуры, должны принимать эффективные меры, чтобы гарантировать надлежащее и функциональное сотрудничество между прокуратурой и полицией.