О роли прокуратуры в системе уголовного правосудия
КОММЕНТАРИЙ ПО КАЖДОМУ ПУНКТУ РЕКОМЕНДАЦИИ
ФУНКЦИИ ПРОКУРОРА
1. Прокуроры - это представители государственной власти, которые от имени общества и в государственных интересах участвуют в применении права, если правонарушение влечет уголовное наказание, принимая во внимание права человека и необходимость эффективного действия системы уголовного правосудия.
Учитывая компетенцию Комитета экспертов, настоящая Рекомендация касается исключительно роли прокуратуры в системе уголовного правосудия, несмотря на то, что в некоторых странах на прокуроров могут быть возложены иные важные задачи, например в областях коммерческого и гражданского права.
Выражение "если правонарушение влечет уголовное наказание" обозначает уголовное право в широком смысле слова. Термин "уголовное право" не использовался, поскольку у многих людей он ассоциируется исключительно с уголовным кодексом, в то время как сегодня растущая и все более разнообразная область права может обозначаться термином "уголовное" не потому, что она реализуется в каком бы то ни было законе, признаваемым в качестве "уголовного", а скорее потому, что ее положения содержат в себе уголовную санкцию.
Задача прокуроров, как и судей, состоит в том, чтобы применять право или наблюдать за его применением. Судьи реагируют на это ретроактивно, путем разрешения начатых в суде дел, в то время как прокурор делает это, проявляя активность, направленную в будущее, "обеспечивая" применение права. Судьи выносят решения; прокуроры обязаны быть бдительными и действовать таким образом, чтобы возбуждать дела в суде.
Выступая ни на стороне какой бы то ни было (политической или экономической) власти, ни от себя собственно, но прежде всего на стороне общества, прокуроры при исполнении своих обязанностей должны руководствоваться общественным интересом. Они должны соблюдать два неотъемлемых требования, касающихся, с одной стороны, прав личности, а с другой - необходимости эффективного действия системы уголовного правосудия, которое прокуроры должны, в определенной степени, гарантировать. В данном случае Комитет хотел бы сделать акцент на концепции эффективности, потому что, несмотря на то, что скорее судьи, нежели прокуроры, разрешают конкретные дела, связанные со свободами в целом и правами защиты в частности, на прокурорах, а не на судьях лежит основная ответственность за общую эффективность системы уголовного правосудия со ссылкой на концепцию общего интереса.
В Рекомендации термин "право" используется в общепринятом смысле как совокупности правовых норм, закрепленных в различных источниках, писанных и не только.
2. Во всех системах уголовного правосудия прокуроры:
решают вопрос о возбуждении или продолжении уголовного преследования;
поддерживают обвинение в суде;
могут обжаловать или давать заключения по жалобам на все или некоторые решения суда.
Анализ специфических обязанностей прокуроров в различных государствах-участниках отчетливо показывает, что их можно рассматривать как образующие определенную последовательность концентрических кругов. Внутренний круг состоит из обязанностей, общих для прокуроров во всех системах уголовного правосудия, - задач, составляющих "сердцевину", вокруг которых было сосредоточено основное внимание Комитета во время обсуждений.
Во-первых, прокуроры играют основную роль при инициировании или продолжении уголовного преследования несмотря на то, что эта роль различается, в зависимости от того, строится ли работа в целом на принципе обязательного или дискреционного преследования.
Во-вторых, формальная обязанность поддержания обвинения и доказывания дела в суде являются прерогативой прокуроров.
Наконец, право обжалования решений суда тесным образом связано с общим назначением прокуроров, потому что оно является одним из средств обеспечения применения права, при этом способствуя повышению эффективности системы, в частности в отношении согласованности судебных постановлений, в широком смысле, реализации права. С этой точки зрения, Комитет хотел бы, чтобы прокуроры обладали бы значительными возможностями для обжалования, что не всегда имеет место в рамках некоторых правовых систем Центральной и Восточной Европы. Более того, это предложение не может рассматриваться в отрыве от положений Рекомендации, касающихся взаимоотношений между прокурорами и судьями.
3. В отдельных системах уголовного правосудия прокуроры также:
осуществляют уголовную политику, приспосабливая ее, где это возможно, к региональным и местным условиям;
ведут и направляют расследования или осуществляют надзор за ними;
обеспечивают оказание эффективного содействия потерпевшим;
определяют альтернативы уголовного преследования;
осуществляют надзор за исполнением решений судов;
и т.д.
Указанные здесь - хотя и не исчерпывающим образом - задачи прокуроров относятся к задачам, находящимся во втором круге. По организационным причинам их нельзя обнаружить во всех правовых системах, и по этим же причинам на текущий момент не достигнуто согласия по вопросу о том, должны ли они применяться на общих основаниях.
Тем не менее они касаются весьма важных аспектов, существующих в некоторых континентальных правовых системах Европы.
Осуществление уголовной политики, определяемой законодательной и (или) исполнительной властями, является одной из основных задач прокуроров во многих странах. Адаптация общегосударственной политики к региональным и местным реалиям не предполагает свободы прокуроров в части отступления от приоритетов, закрепленных в основной стратегии, или возможности подвергать опасности согласованное ее применение. Другими словами, адаптация к региональным и местным условиям необходима, если указанные приоритеты будут применяться надлежащим образом.
Что касается следствия, роль, отведенная прокурору, в каждом случае занимает положение между двумя крайностями - первая заключается в полном отсутствии полномочий для инициирования расследований, а последняя имеет место в случае, когда прокурор наделен всеми полномочиями в сфере следствия. В некоторых странах прокурор обычно действует, когда его внимание было привлечено - обычно следственными органами полиции - к выявленным нарушениям уголовного права. В других странах прокурор может самостоятельно устанавливать нарушения права; а ему также принадлежит активная роль при их установлении - частью его задачи, при данных обстоятельствах, является непосредственное ведение следствия. Однако вместо простой фиксации этих различий Рекомендация отмечает некоторые их специфические моменты (см. пункт 21 и последующие).
Она также уделяет особое внимание вопросу поддержки потерпевших (см. пп.33 и 34).
В отношении роли прокуроров в выборе альтернатив уголовного преследования - вопрос, значимость которого возрастает во всех системах, включая те, которые применяют принцип обязательного уголовного преследования, - Комитет остановил свой выбор на том, чтобы не выдвигать новых предложений, а просто сделать ссылку на Рекомендацию (87) 18, касающуюся упрощения уголовного правосудия, которая детально излагает цели, которые необходимо достичь, и методы, которые нужно использовать.
Что касается исполнения судебных решений, то роль прокуроров различна, в зависимости от используемой системы. В некоторых случаях прокурор самостоятельно издает постановление об исполнении судебного решения; в других случаях он осуществляет надзор за исполнением; в любом случае его роль особенно важна, когда речь идет о приговоре, в котором указывается на заключение под стражу.
Наконец, во многих государствах-членах на прокуратуру возложены иные важные задачи, такие как:
задачи, связанные с предложениями по поводу соразмерности наказания;
_______________
В некоторых странах общего права прокурор не высказывает предложений по вопросу уместного наказания ни до, ни после признания виновным. Прокурор может принять решение о принятии предложенного защитой заявления о признании лицом вины по некоторым пунктам обвинения. Однако в этом случае не обсуждается вопрос наказания, который входит в компетенцию судьи, занимающегося судебным разбирательством. Даже в случае, когда обвинение обжалует явно мягкое наказание, прокурор будет доказывать, что наказание является мягким, не высказывая своих предложений по поводу уместного наказания в апелляционном суде.
роль в сотрудничестве по уголовным вопросам, важность которого обосновывается Рекомендациями 37, 38 и 39 ниже.