Модельный закон субъекта Российской Федерации "О выборах депутатов представительного органа муниципального района" подготовлен в целях оказания правовой и методической помощи организаторам выборов в субъектах Российской Федерации в связи с вступлением в силу положений Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон о местном самоуправлении), регулирующих вопросы проведения муниципальных выборов как в ранее существовавших, так и во вновь образованных муниципальных образованиях, в том числе в муниципальных районах, а также вступлением в силу Федерального закона от 21 июля 2005 года N 93-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации о выборах и референдумах и иные законодательные акты Российской Федерации".
Как следует из положений частей 4 и 5 статьи 35 Федерального закона о местном самоуправлении, представительный орган муниципального района может не формироваться путем прямых выборов, а состоять из глав и депутатов представительных органов поселений, входящих в состав муниципального района. На указанный порядок формирования представительного органа положения модельного закона не распространяются.
Модельный закон состоит из 18 глав, 99 статей и пяти приложений и предусматривает в соответствии с Федеральным законом от 12 июня 2002 года N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (в редакции Федерального закона от 21 июля 2005 года N 93-ФЗ) подробное регулирование избирательных процедур с учетом практики проведения муниципальных выборов в Российской Федерации.
В модельном законе предусмотрено, что выборы депутатов представительного органа муниципального района проводятся на основе принципов всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.
При определении правового статуса избирательных объединений на выборах депутатов представительного органа муниципального района в модельном законе учтено, что согласно подпункту 25 статьи 2 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (далее - Федеральный закон об основных гарантиях) при проведении выборов органов местного самоуправления избирательными объединениями, помимо политических партий, их региональных отделений и иных структурных подразделений, могут являться и иные, созданные в форме общественной организации или общественного движения, общественные объединения (их региональные и местные отделения), если уставы этих общественных объединений предусматривают участие в выборах.
Модельный закон (статья 6) предусматривает несколько видов избирательных систем, которые могут применяться при проведении выборов:
1) мажоритарная избирательная система относительного большинства;
2) смешанная избирательная система с закрытыми списками кандидатов;
3) смешанная избирательная система с открытыми списками кандидатов, в которой мандаты внутри списков кандидатов распределяются с использованием рейтингов кандидатов;
4) смешанная избирательная система с открытыми списками кандидатов, в которой мандаты внутри списков кандидатов распределяются с использованием избирательных сумм списков кандидатов;
5) пропорциональная избирательная система с закрытыми списками кандидатов;
6) пропорциональная избирательная система с открытыми списками кандидатов, в которой мандаты внутри списков кандидатов распределяются с использованием рейтингов кандидатов;
7) пропорциональная избирательная система с открытыми списками кандидатов, в которой мандаты между списками кандидатов распределяются с использованием избирательных сумм списков кандидатов.
Конкретный вид избирательной системы указывается, согласно части 3 статьи 23 Федерального закона о местном самоуправлении, в уставе соответствующего муниципального района, при этом в модельном законе обозначены некоторые критерии, определяющие его выбор. Так, в случае, когда в составляющих муниципальный район поселениях численность населения распределена таким образом, что не позволяет при применении мажоритарной избирательной системы выполнить одновременно требование пункта 2 части 4 статьи 35 Федерального закона о местном самоуправлении и пункта 4 статьи 18 Федерального закона об основных гарантиях, применяется смешанная пропорционально-мажоритарная избирательная система.
В целях обеспечения пропорциональности распределения депутатских мандатов между списками кандидатов при применении смешанной избирательной системы предусмотрено различное соотношение числа депутатов, избираемых по пропорциональной и мажоритарной избирательным системам, в зависимости от определенного уставом муниципального района общего числа депутатов представительного органа района (статья 13 модельного закона).
Как известно, проблемами при проведении выборов в органы местного самоуправления являются низкая конкуренция среди кандидатов и большой процент протестного голосования.
В целях снижения вероятности нерезультативных выборов по указанным причинам в модельном законе предлагается использовать при применении смешанной избирательной системы в качестве основного принцип образования одного единого пропорционального избирательного округа и одного единого мажоритарного избирательного округа с числом мандатов, которое при определенных условиях (недостаточное количество зарегистрированных кандидатов, получение большинством кандидатов в многомандатном избирательном округе голосов меньше, чем подано против всех кандидатов) может быть снижено.
Предлагаемый подход позволит избрать представительный орган муниципального района в правомочном составе и не проводить повторные выборы. Кроме того, при этом отсутствует необходимость материальных и трудовых затрат, связанных с образованием одномандатных (многомандатных) избирательных округов и исполнением полномочий окружных избирательных комиссий.
В статье 6 модельного закона предусматривается, что если на выборах в представительный орган муниципального района образуются многомандатные избирательные округа с равным числом мандатов, каждый избиратель имеет столько голосов, сколько мандатов распределяется в многомандатном избирательном округе. Если на выборах в представительный орган муниципального района образуются избирательные округа с разным числом мандатов, каждый избиратель имеет один голос. Если выборы в представительный орган муниципального района проводятся по единому пропорциональному и по единому мажоритарному многомандатному избирательному округу, каждый избиратель имеет по одному голосу в пропорциональном и в мажоритарном округах.
В соответствии с пунктом 4 статьи 4 Федерального закона об основных гарантиях в статьях 7 и 16 модельного закона предусмотрено, что активным избирательным правом граждане наделяются не в пределах избирательного округа, а в пределах муниципального района. Указанное положение при проведении выборов по смешанной избирательной системе обеспечивает возможность для избирателей, находящихся в местах временного пребывания, реализовать свое активное избирательное право как по пропорциональному, так и по мажоритарному избирательному округу.
В части 3 статьи 39 модельного закона предусмотрены гарантии реализации пассивного избирательного права для граждан, не являющихся членами политических партий, иных общественных объединений, обладающих статусом избирательного объединения.
Глава 5 модельного закона регламентирует порядок формирования и деятельности избирательных комиссий при подготовке и проведении выборов депутатов представительного органа муниципального района. В статье 18 предусмотрено, что систему комиссий на выборах депутатов представительного органа муниципального района составляют избирательная комиссия муниципального района, территориальная избирательная комиссия (территориальные избирательные комиссии), участковые избирательные комиссии. Полномочия избирательной комиссии муниципального района в соответствии с Федеральным законом об основных гарантиях могут возлагаться на территориальную избирательную комиссию. Полномочия окружных избирательных комиссий возлагаются в установленном порядке на избирательные комиссии, входящие в вышеуказанную систему.
В модельном законе реализованы требования Федерального закона, предусматривающие использование при проведении выборов ГАС "Выборы". В связи с этим предусмотрено, что те полномочия по подготовке и проведению выборов, которые требуют такого использования, исполняет соответствующая территориальная избирательная комиссия, в частности, составляет списки избирателей, осуществляет прием и обработку протоколов участковых избирательных комиссий об итогах голосования, составляет соответствующий протокол (протоколы) об итогах голосования.
Необходимо отметить, что внедрение в субъекте Российской Федерации системы избирательных комиссий, предложенной в модельном законе, а также наделение территориальных комиссий рядом вышеуказанных полномочий по подготовке и проведению муниципальных выборов требует тщательного предварительного анализа возможностей системы территориальных комиссий справляться с возрастающим в этом случае объемом работы (в том числе с учетом возможного совмещения выборов). Представляется, что в наибольшей степени к этому способны территориальные комиссии, наделенные правами юридического лица.
В главах 14 и 15 модельного закона урегулированы особенности определения результатов выборов при применении каждого из указанных видов избирательных систем, которые могут применяться на выборах депутатов представительного органа муниципального района. При этом введение порога явки не предусматривается. Вместе с тем в модельном законе предусматривается возможность голосования против всех кандидатов, против всех списков кандидатов и, соответственно, учет поданных таким образом голосов.
Кроме того, в модельном законе предложен вариант регулирования вопроса финансирования предвыборной агитации, побуждающей или имеющей целью побудить избирателей голосовать против всех кандидатов (против всех списков кандидатов), с учетом правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, выраженной в постановлении от 14 ноября 2005 года N 10-П.
В случае применения смешанной или пропорциональной избирательной системы "заградительный пункт" не предусмотрен. Однако с учетом особенностей распределения депутатских мандатов по пропорциональной избирательной системе это не исключает, что ряд списков кандидатов не будет допущен к распределению депутатских мандатов. В связи с этим частью 6 статьи 83 модельного закона предусмотрено, что если в результате предварительного распределения депутатских мандатов за списки кандидатов, получившие депутатские мандаты в соответствии с указанным распределением, было подано в совокупности не более 50 процентов голосов избирателей, принявших участие в голосовании по единому пропорциональному избирательному округу, выборы в едином пропорциональном избирательном округе признаются несостоявшимися решением избирательной комиссии муниципального района.
Ряд положений модельного закона (в том числе статьи 4 и 9) посвящены реализации требований Федерального закона об основных гарантиях об установлении единого дня голосования (второе воскресенье марта или второе воскресенье октября).