ПРАВИТЕЛЬСТВО РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
РАСПОРЯЖЕНИЕ
от 9 декабря 2005 года N 2189-р
[Об утверждении Концепции федеральной целевой программы "Социально-экономическое развитие Курильских островов (Сахалинская область) на 2007-2015 годы"]
____________________________________________________________________
Фактически утратило силу в связи с истечением срока действия
____________________________________________________________________
1. Утвердить прилагаемую Концепцию федеральной целевой программы "Социально-экономическое развитие Курильских островов (Сахалинская область) на 2007-2015 годы".
2. Определить Минрегион России государственным заказчиком-координатором федеральной целевой программы "Социально-экономическое развитие Курильских островов (Сахалинская область) на 2007-2015 годы", а государственными заказчиками по отдельным ее направлениям - Росрыболовство, Росэнерго, Росстрой, Росавиацию, Россвязь, Росавтодор, Росздрав и Рособразование.
3. Минрегиону России подготовить проект федеральной целевой программы "Социально-экономическое развитие Курильских островов (Сахалинская область) на 2007-2015 годы" и до конца I квартала 2006 г. направить его в установленном порядке в Минэкономразвития России.
Председатель Правительства
Российской Федерации
М.Фрадков
УТВЕРЖДЕНА
распоряжением Правительства
Российской Федерации
от 9 декабря 2005 года
N 2189-р
КОНЦЕПЦИЯ
федеральной целевой программы "Социально-экономическое развитие Курильских островов (Сахалинская область) на 2007-2015 годы"
I. Обоснование соответствия проблем развития Курильских островов приоритетным задачам социально-экономического развития Российской Федерации
Одним из приоритетных направлений социально-экономической политики России Президент Российской Федерации определил развитие Дальнего Востока, что подразумевает совершенствование социальной, транспортной, энергетической и телекоммуникационной инфраструктуры этого региона и превращение его в основную территорию для сотрудничества с сопредельными государствами.
В этой связи особую важность приобретает проблема социально-экономического развития Курильских островов (Сахалинская область) - стратегически значимой территории Российской Федерации в Азиатско-Тихоокеанском регионе, поскольку здесь проходит государственная граница между Российской Федерацией и Японией и естественная граница между Охотским морем и Тихим океаном, эти острова являются исключительной экономической зоной Российской Федерации в Охотском море, а также имеют глубоководные проливы, через которые силы российского Военно-Морского Флота могут выходить в открытый океан.
Наряду с этим Курильские острова обладают высоким природно-ресурсным и экономическим потенциалом и являются одним из богатейших районов мира по запасам водных биологических ресурсов. Здесь сосредоточена одна пятая часть возможного ежегодного вылова ресурсов территориального моря, континентального шельфа и исключительной экономической зоны Российской Федерации, в том числе (в процентах от общего допустимого улова на Дальнем Востоке): 100 процентов скумбрии и тунца, более 90 процентов морского гребешка, трепанга и сайры, 72 процента осьминога, 70 процентов морского окуня и 15 процентов лосося.
Особую ценность для России имеют курильские проливы, через которые проходят миграционные пути дальневосточных лососевых рыб, нерестящихся в реках острова Сахалин, Приморского и Хабаровского краев, Магаданской области и западного побережья полуострова Камчатка.
Минерально-сырьевая база Курильских островов представлена месторождениями золота, серебра, ильменитных песков, самородной серы, торфа и разнообразных строительных материалов.
Большой интерес представляет наличие рения среди прочих отложений вулканических пород.
В 2003 году на шельфе островов в зоне Среднего Курильского прогиба были проведены сейсморазведочные работы, подтвердившие их высокую нефтегазоносность. В ближайшее время планируется проведение нефтегазопоисковых работ в северной и южной частях Курильских островов.
Наряду с разнообразными минерально-сырьевыми ресурсами Курильские острова обладают уникальными по химическому и температурному составу минеральными и геотермальными водными источниками - своеобразной природной лечебницей.
В последние годы вследствие неэффективного функционирования рыбопромышленного комплекса, являющегося основой экономики региона, сокращения запасов ценных пород водных биологических ресурсов (краб, гребешок, трепанг, морской еж и др.), а также в связи с увеличившимися масштабами браконьерства наблюдается снижение реальных доходов населения, приводящее к уменьшению численности жителей, постоянно проживающих на Курильских островах. Такая ситуация угрожает реализации геостратегических интересов Российской Федерации.
С учетом геостратегического значения Курильских островов для Российской Федерации требуется создание правовых, организационных и экономических предпосылок с целью формирования конкурентоспособной экономики региона и обеспечения достойного уровня жизни курильчан.
II. Обоснование необходимости решения проблем социально-экономического развития Курильских островов программно-целевым методом
В настоящее время федеральная поддержка социально-экономического развития Курильских островов осуществляется в рамках федеральной целевой программы "Социально-экономическое развитие Курильских островов Сахалинской области (1994-2005 годы)", в рамках реализации которой завершается строительство ряда образовательных учреждений, введены в эксплуатацию отдельные пусковые комплексы объектов транспортной и энергетической инфраструктуры региона.
Вместе с тем из 153 запланированных мероприятий федеральной целевой программы "Социально-экономическое развитие Курильских островов Сахалинской области (1994-2005 годы)" реализованы лишь 40, из них - 11 объектов незавершенного строительства, для ввода в эксплуатацию которых необходимо 3,4 млрд. рублей.
Также ряд задач федеральной целевой программы "Социально-экономическое развитие Курильских островов Сахалинской области (1994-2005 годы)" остался невыполненным:
не обеспечена самодостаточность энергетической системы островов;
не достигнут планируемый уровень транспортной доступности региона;
не созданы полноценные современные телекоммуникационные системы;
не достигнут рост объемов производства по приоритетным отраслям экономики (удалось достичь лишь 20 процентов запланированного роста);
не удалось в связи с низкими темпами развития промышленности обеспечить бюджетную самодостаточность муниципальных образований Курильских островов;
не улучшилось обеспечение местного населения жильем при резком ухудшении качества жилищного фонда (по отдельным муниципальным образованиям обеспеченность населения жильем составляет менее 11 кв. метров общей площади на одного жителя);
теплоснабжение населения производится только за счет эксплуатации изношенного котельного оборудования, рассчитанного на сжигание угля, стоимость которого из-за высоких транспортных и портовых издержек превышает фактически в 2 раза стоимость энергоресурсов для северного завоза в Охинский район Сахалинской области;
не завершены работы по модернизации системы водоснабжения населенных пунктов;
не удалось удовлетворить потребность в ученических местах и повысить качество услуг в сфере здравоохранения из-за высокого износа зданий и сооружений социальной сферы (школы, больницы) и наличия объектов незавершенного строительства;
обеспечение услугами дошкольных учреждений составляет менее 50 процентов от прогнозируемого роста потребности в них (в связи с увеличением рождаемости).
Частичное выполнение инвестиционных проектов не позволило обеспечить комплексное социально-экономическое развитие Курильских островов, сформировать сбалансированную экономику, снять социальную напряженность.
Для того чтобы решить сложные и специфические проблемы, стоящие перед регионом, необходимо федеральным органам государственной власти, органам государственной власти Сахалинской области, местного самоуправления и бизнес-сообществу совместно осуществить увязанный по целям, срокам и ресурсам комплекс мероприятий.
В этой связи представляется целесообразным разработать федеральную целевую программу "Социально-экономическое развитие Курильских островов (Сахалинская область) на 2007-2015 годы" (далее - Программа).
III. Характеристика и прогноз развития Курильских островов без использования программно-целевого метода
Решение всего спектра проблем социально-экономического развития Курильских островов невозможно осуществить только за счет внутренних ресурсов региона.
Учитывая дефицитность консолидированного бюджета Сахалинской области, завершение реализации федеральной целевой программы "Социально-экономическое развитие Курильских островов Сахалинской области (1994-2005 годы)" не может быть осуществлено.
Мировая практика показывает, что в условиях открытой экономики при отсутствии активного участия государства в формировании эффективной производственной и социальной инфраструктуры неразвитых регионов происходит упрощение структуры их экономики, проявляющееся в развитии экспортно ориентированных отраслей промышленности, производящих продукцию с низкой добавленной стоимостью. Для Курильских островов можно прогнозировать развитие рыбодобывающей отрасли при одновременном снижении степени переработки сырья.
Сохранение тенденции к росту тарифов на электро- и теплоэнергию для населения и предприятий приведет к ухудшению социальной обстановки (доля семейного бюджета курильчан, затрачиваемая на оплату коммунальных услуг, выше среднероссийского уровня) и снижению конкурентоспособности промышленного комплекса Курильских островов. Ситуация усугубляется высокими транспортными издержками по доставке в регион сырья и энергоресурсов.
Прогнозируемая ситуация предполагает негативную динамику половозрастной структуры населения - наблюдается отток экономически активного населения, не занятого в экспортно ориентированной рыбодобывающей отрасли промышленности Курильских островов, на фоне общего процесса старения населения и, как следствие, увеличения социальной нагрузки на бюджетную систему.
Отсутствие проработанного комплекса мероприятий, направленных на перспективное развитие Курильских островов, а также несовершенство социальной инфраструктуры муниципальных образований приведут к замедлению положительных демографических процессов, наметившихся в период реализации II этапа (2001-2005 годы) федеральной целевой программы "Социально-экономическое развитие Курильских островов Сахалинской области (1994-2005 годы)", снижению трудового потенциала региона и дефициту рабочей силы на островах.
По оценке специалистов, для решения проблем Курильских островов в среднесрочной перспективе ежегодный объем инвестиций в основной капитал должен составлять не менее 2 - 2,5 млрд. рублей.
Таким образом, невыполнение мероприятий, связанных с решением проблем в транспортном и энергетическом комплексе Курильских островов, борьбой с браконьерством, стимулированием развития рыбопромышленного комплекса и других, приведет к тому, что негативные факторы, препятствующие на сегодняшний день развитию региона, не будут устранены. Следовательно, можно ожидать дальнейшего снижения запасов водных биологических ресурсов, уровня конкурентоспособности предприятий, значительного оттока населения с Курильских островов и, наконец, к утрате Российской Федерацией своих геостратегических позиций в этом регионе.
IV. Возможные варианты решения проблем развития Курильских островов, оценка их преимуществ и рисков
Для обеспечения социально-экономического развития Курильских островов могут быть определены 2 основных варианта решения проблем:
разработка Программы на основе перечня незавершенных инвестиционных проектов развития производственной и социальной инфраструктуры, предусмотренных федеральной целевой программой "Социально-экономическое развитие Курильских островов Сахалинской области (1994-2005 годы)";
разработка Программы, основанной на реализации новых подходов к решению финансово-экономических, организационных и технологических проблем.
В соответствии с первым вариантом решения проблем развития Курильских островов дальнейшая федеральная поддержка будет осуществляться фактически в виде продолжения реализации федеральной целевой программы "Социально-экономическое развитие Курильских островов Сахалинской области (1994-2005 годы)".
Это решение приемлемо для завершения уже реализуемых мероприятий. Однако такой подход не приведет к существенному увеличению внебюджетных инвестиций в экономику Курильских островов. Даже создание современной и отвечающей общероссийским стандартам социальной, транспортной, энергетической и телекоммуникационной инфраструктуры Курильских островов не гарантирует притока средств частных инвесторов, поскольку несовершенна нормативно-правовая база, в соответствии с которой осуществляется пользование водными биологическими ресурсами (например, отсутствие увязки объемов добываемых водных биологических ресурсов с эффективностью их использования, проблемы развития прибрежного рыболовства и т. д.).
Указанная ситуация приведет к необходимости постоянного финансирования из федерального и областного бюджетов мероприятий, связанных с поддержанием и возобновлением созданных объектов инфраструктуры, и не обеспечит экономическую самостоятельность Курильских островов в условиях открытой экономики.
Таким образом, для реализации задач по превращению Дальнего Востока в основную территорию для сотрудничества с сопредельными государствами, обеспечения интеграции экономической системы Курильских островов с экономической системой Азиатско-Тихоокеанского региона, а также качественного улучшения уровня жизни населения, предпочтительным оказывается второй вариант решения проблем развития Курильских островов, в соответствии с которым одним из приоритетных направлений Программы должно стать увеличение, а зачастую и возобновление промышленного объема водных биологических ресурсов.
Бесконтрольное освоение природных ресурсов Охотского моря в середине 1990-х годов привело к подрыву сырьевой базы промышленности Курильских островов. В сложившейся ситуации необходимость строительства сети предприятий по воспроизводству лососевых видов рыб (горбуша, кета) очевидна. Современный уровень промыслового использования лососевых видов рыб находится на пределе возможного, а в отдельные годы промысловое изъятие превышает 90 процентов общей численности нерестовой популяции. Природные возможности стабильного, а не эпизодического увеличения численности популяции ценных видов рыб очень малы, что связано в первую очередь с проходным образом жизни лососевых видов рыб. Дальнейшая интенсификация промысла исключительно за счет естественного воспроизводства неизбежно приведет к подрыву запасов ценных видов рыб.
Проблема искусственного рыборазведения решается медленно и неэффективно. На Курильских островах имеется лишь 2 рыборазводных завода, тогда как на соседних Японских островах функционируют 21 государственный, 12 муниципальных и 256 частных заводов, выпускающих на морской нагул ежегодно 2 млрд. штук молоди. Увеличение ресурсной базы Курильских островов в среднесрочной перспективе возможно только путем создания сети государственных рыборазводных заводов, а в дальнейшем - путем строительства таких заводов за счет внебюджетных источников. Кроме того, последующее увеличение объемов допустимого вылова водных биологических ресурсов будет реализовываться под контролем государства (без участия в финансировании).
В рамках Программы необходимо предусмотреть наряду с развитием современной инфраструктуры региона возможность признания территории Курильских островов в установленном законодательством Российской Федерации порядке особой экономической зоной. Использование режима особой экономической зоны на территории Курильских островов может оказать существенное влияние на экономику Курильских островов, позволив привлечь средства внебюджетных источников, которые будут направлены на диверсификацию экономики.
Вместе с тем указанный вариант решения проблем развития Курильских островов несет в себе риск потери уникальности российской территории, связанный с вытеснением из производственной сферы местного населения и заменой его иностранной рабочей силой.
Следует учесть, что в перспективе также может возникнуть риск вытеснения российских компаний иностранными (в случае непринятия мер по повышению их конкурентоспособности в условиях открытой экономики).
Кроме того, существует риск неэффективного (для российской экономики) использования добытых водных биологических ресурсов, связанный с их вывозом за рубеж без переработки на территории Российской Федерации.
Таким образом, создание нормативно-правовой базы, исключающей возникновение указанных рисков, должно стать важным направлением формирования и реализации Программы.
V. Ориентировочные сроки и этапы реализации Программы
Программу предлагается осуществлять в 2 этапа.
I этап - 2007-2010 годы.
II этап - 2011-2015 годы.
На I этапе реализации Программы необходимо:
завершить выполнение основного комплекса мероприятий, связанных с созданием и развитием транспортной, энергетической и социальной инфраструктуры Курильских островов;
сформировать сеть предприятий по воспроизводству водных биологических ресурсов;
разработать нормативные правовые акты, регулирующие вопросы реструктуризации рыбохозяйственного комплекса Курильских островов, совершенствования механизма добычи водных биологических ресурсов путем создания особых экономических условий для ускоренного развития прибрежного рыболовства и рыбоводства, осуществления мер экономического стимулирования их интенсивного развития в соответствии с Концепцией развития рыбного хозяйства Российской Федерации на период до 2020 года.
В ходе реализации II этапа Программы предполагается смещение акцента с государственных инвестиционных ресурсов на внебюджетные источники финансирования мероприятий Программы, нацеленных на:
интенсивное развитие предприятий рыбохозяйственного комплекса, обеспечивающих воспроизводство водных биологических ресурсов, экономически эффективную их добычу и переработку;
