ПРАВИТЕЛЬСТВО РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

РАСПОРЯЖЕНИЕ

от 1 октября 2005 года N 1564-р

[Об утверждении Концепции федеральной целевой программы
"Сохранение и восстановление плодородия назначения и
агроландшафтов как национального достояния России на
2006-2010 годы"]

(с изменениями на 23 марта 2006 года)
____________________________________________________________________
Фактически утратило силу в связи с истечением срока действия
____________________________________________________________________

1. Утвердить прилагаемую Концепцию федеральной целевой программы "Сохранение и восстановление плодородия почв земель сельскохозяйственного назначения и агроландшафтов как национального достояния России на 2006-2010 годы".

2. Определить Минсельхоз России государственным заказчиком - координатором федеральной целевой программы "Сохранение и восстановление плодородия почв земель сельскохозяйственного назначения и агроландшафтов как национального достояния России на 2006-2010 годы", Минсельхоз России и Росводресурсы государственными заказчиками Программы.

(Пункт в редакции, введенной в действие с  4 апреля 2006 года постановлением Правительства Российской Федерации от 23 марта 2006 года N 157. - См. предыдущую редакцию)

3. Установить, что предельный (прогнозный) объем финансирования федеральной целевой программы "Сохранение и восстановление плодородия почв земель сельскохозяйственного назначения и агроландшафтов как национального достояния России на 2006-2010 годы" за счет средств федерального бюджета составляет 20613,5 млн. рублей (в ценах соответствующих лет).

4. Минсельхозу России разработать и Минэкономразвития России внести в установленном порядке в Правительство Российской Федерации проект федеральной целевой программы "Сохранение и восстановление плодородия почв земель сельскохозяйственного назначения и агроландшафтов как национального достояния России на 2006-2010 годы".

Председатель Правительства
Российской Федерации
М.Фрадков

УТВЕРЖДЕНА
распоряжением Правительства
Российской Федерации
от 1 октября 2005 года N 1564-р

КОНЦЕПЦИЯ
федеральной целевой программы "Сохранение и восстановление плодородия
почв земель сельскохозяйственного назначения и агроландшафтов как
национального достояния России на 2006-2010 годы"

(с изменениями на 23 марта 2006 года)

I. Обоснование проблемы и необходимость
разработки Программы в соответствии с приоритетными задачами
социально-экономического развития Российской Федерации

В настоящей Концепции предусматриваются меры по реализации основных мероприятий Программы социально-экономического развития России до 2010 года, направленных на сохранение и улучшение почв агроландшафтов и экосистем в целях создания наиболее благоприятных условий для жизни населения. На основе мониторинга и анализа динамики уровня плодородия почв, проводимых в соответствии с федеральной целевой программой "Повышение плодородия почв России на 2002-2005 годы" (далее - программа на 2002-2005 годы), в настоящей Концепции определяются стратегические направления и научно обоснованные подходы к устранению причин снижения плодородия почв России, нарушения агроландшафтов и экосистем, а также первоочередные научно-технические, организационные и другие мероприятия по повышению плодородия почв сельскохозяйственных земель на среднесрочный период.

Важнейшей целью настоящей Концепции является создание благоприятных условий функционирования агропромышленного комплекса страны при наиболее полном использовании природно-экономического потенциала, что будет способствовать повышению продуктивности сельскохозяйственного производства и его экологизации для обеспечения населения страны качественным продовольствием и улучшения социальной обстановки на селе, включая сохранение существующих и создание новых рабочих мест.

Исходя из социально-экономической политики страны на ближайший период, для преодоления негативных явлений необходимо проведение упреждающих мероприятий, предусмотренных в настоящей Концепции. Рассматриваются три варианта основных показателей реализации Программы исходя из минимальных, более реалистических и оптимистических возможностей страны.

Стратегическими направлениями являются создание в первоочередном порядке условий для повышения конкурентоспособности продукции агропромышленного комплекса, обеспечения населения страны качественным отечественным продовольствием, создание условий для устойчивого развития сельских территорий и достойных условий жизни сельского населения, сокращение разрыва условий жизни с городским населением.

Создание условий для сохранения и воспроизводства используемых в сельском хозяйстве природных ресурсов является основой достижения продовольственной безопасности страны.

Земля является достоянием нации, одним из основных компонентов ее богатства, экономически ценнейшим наследием будущих поколений. Кроме того, в соответствии со статьей 79 Земельного кодекса Российской Федерации сельскохозяйственные угодья - пашни, сенокосы, пастбища, залежи, земли, занятые многолетними насаждениями (садами, виноградниками и другими), в составе земель сельскохозяйственного назначения имеют приоритет в использовании и подлежат особой охране.

Законодательством Российской Федерации определено, что федеральные целевые программы обеспечения плодородия земель формируются Правительством Российской Федерации и утверждаются в установленном порядке.

Актуальность разработки и принятия федеральной целевой программы "Сохранение и восстановление плодородия почв земель сельскохозяйственного назначения и агроландшафтов как национального достояния России на 2006-2010 годы" (далее - Программа) вызвана необходимостью предотвращения снижения плодородия почв до естественного уровня и урожайности зерновых до 8-10 центнеров с гектара.

II. Обоснование целесообразности решения проблемы
программно-целевым методом

За время, прошедшее после принятия программы на 2002-2005 годы, окрепла экономика страны, несколько улучшилось финансовое положение сельхозпроизводителей, что позволит в 2006-2010 годах увеличить материальные, финансовые и инновационные вложения, направленные на стабилизацию и восстановление уровня плодородия почв.

Система комплексных мер включает в себя:

агрохимические мероприятия, в том числе комплекс мероприятий, направленных на увеличение поставок минеральных удобрений;

гидромелиоративные и культуртехнические мероприятия;

агролесомелиоративные мероприятия;

совершенствование землеустройства;

информационное обеспечение;

научное обеспечение.

В настоящей Концепции предусмотрена система мер, представляющих собой комплекс взаимосвязанных технических, организационных, технологических, экологических и хозяйственных мероприятий с соответствующим финансовым, материально-техническим, научным и информационным обеспечением.

Принятая в настоящее время схема классификации почв по пригодности для использования в сельском хозяйстве предусматривает 6 классов пригодности под любые сельскохозяйственные угодья с 4 оценочными разрядами в каждом классе. При этом зерновой эквивалент каждого разряда находится в интервале 2 центнеров с гектара. В целях недопущения деградации почв и агроландшафтов намечается повысить уровень плодородия пахотных земель от 1 до 3 разрядов по принятой в настоящее время в России классификации пахотных земель. Это позволит повысить урожайность основных сельскохозяйственных культур, увеличить до 75 процентов уровень потребления высококачественных российских сельхозпродуктов, а экспорт продовольственных товаров и сельхозсырья - до 5,7 млрд. долларов США, создать 150-190 тыс. новых рабочих мест, предотвратить выбытие из оборота больших площадей сельскохозяйственных земель, улучшить централизованное водоснабжение сельского населения и экологическую обстановку на селе, что обеспечит решение указанных стратегических задач.

Плодородие почвы составляет особую производительную силу земли, существенно влияющую на производительность труда в земледелии и величину стоимости произведенного продукта. Плодородие земель сельскохозяйственного назначения является достоянием народов Российской Федерации, главной характеристикой ценности сельскохозяйственных угодий, которую необходимо сохранить и улучшить.

Решать проблему обеспечения страны конкурентоспособной продовольственной продукцией и сельскохозяйственным сырьем возможно только путем развития производительных сил агропромышленного комплекса и перехода от экстенсивного развития к интенсивному. При этом необходимо обеспечить эффективное использование биологического потенциала существующих и перспективных сортов сельскохозяйственных культур, естественного и приобретенного плодородия земель сельскохозяйственного назначения.

III. Характеристика и прогноз проблемы

За последние 12 лет общая площадь сельскохозяйственных угодий сократилась на 1,5 млн. гектаров, пашни - на 8,8 млн. гектаров, посевная площадь - на 33,2 млн. гектаров.

Состав сельскохозяйственных угодий (по данным Государственного (национального) доклада "О состоянии и использовании земель Российской Федерации в 2003 году". Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости. Москва, 2004, стр. 31) приводится в приложении N 1.

В настоящее время на сельскохозяйственных угодьях наблюдается заметное увеличение площади переувлажненных, заболоченных и кислых почв, почв с низким содержанием фосфора, подверженных засухе, эрозии и дефляции, влиянию других негативных процессов. Качественное состояние сельскохозяйственных угодий России (по данным Российской академии сельскохозяйственных наук) приводится в приложении N 2.

Отсутствие систематического ежегодного мониторинга качественного состояния сельскохозяйственных угодий не позволяет анализировать и регулировать эти процессы. Необходим переход от 5-летнего к ежегодному обследованию качественного состояния сельскохозяйственных земель.

За счет водной эрозии на пашне плодородие почв снизилось на 30-60 процентов. Площадь оврагов превышает 900 тыс. гектаров, темпы оврагообразования составляют 10-15 тыс. гектаров в год. Более 30 процентов пашни подвержено интенсивному выдуванию с выносом 10-17 тонн с гектара мелкозема в год. Вынос продуктов водной и ветровой эрозией не только обедняет почву, но и загрязняет поверхностные водные источники и прилегающие земли.

В настоящее время 56 млн. гектаров пашни (45 процентов) характеризуется низким содержанием гумуса, 28 млн. гектаров (23 процента) - дефицитом фосфора и 11,5 млн. гектаров (9 процентов) - дефицитом калия. Среднегодовой дефицит гумуса в пахотном слое за последние годы в среднем по России составляет 0,52 тонны с гектара, по отдельным регионам изменяется от 0,25 до 0,72 тонны с гектара.

Результаты агрохимического обследования и только локального мониторинга плодородия сельскохозяйственных угодий показывают проявление технологической деградации вследствие ухудшения агрохимических характеристик сельскохозяйственных угодий. Большая часть урожая в современном экстенсивном земледелии формируется за счет мобилизации почвенного плодородия без компенсации выносимых с урожаем элементов питания, что приводит к отрицательному балансу питательных веществ и потерям гумуса.

Начиная с 1991 года наблюдается устойчивый отрицательный баланс питательных веществ в почве, величина которого изменилась с 58 (1991-1995 годы) до 65 (1996-2000 годы) килограммов действующего вещества с гектара.

Основные причины деградации земель сельскохозяйственного назначения связаны с социально-экономическими, организационно-хозяйственными и природными факторами, к числу которых относятся:

недооценка роли комплекса агротехнических, агрохимических, мелиоративных и противоэрозионных мероприятий в повышении продуктивности земель при соблюдении требований охраны окружающей среды, экологической устойчивости и продуктивного долголетия природных систем;

отсутствие адаптивно-ландшафтного подхода к организации территории землепользования (природопользования) с научно обоснованными ограничениями на антропогенную нагрузку, что определяет целостность и сбалансированность функционирования агроландшафтов, их экологическую устойчивость и предупреждение развития процессов деградации природной среды;

недостаточность информационно-аналитического обеспечения при использовании земельных ресурсов;

неудовлетворительное использование достижений научно-технического прогресса при проведении работ по сохранению и воспроизводству почвенного плодородия.

Анализ современного состояния сельскохозяйственного производства и природной среды свидетельствует о том, что основные тенденции ухудшения экологической и экономической обстановки в отрасли будут сохраняться, если не принять действенных мер по их стабилизации и устранению.

В 2010 году ожидается окончательное распределение земельных ресурсов по формам собственности. Предполагается, что в федеральной собственности будет находиться 3,5 млн. гектаров сельскохозяйственных угодий.

Ожидаемое выполнение программы на 2002-2005 годы

Реализация программы на 2002-2005 годы позволит несколько приостановить снижение и стабилизировать уровень почвенного плодородия, предотвратить выбытие сельскохозяйственных угодий из хозяйственного оборота, обеспечить прирост сельхозпродукции в пересчете на зерно на 90 млн. тонн, улучшить социально-экономические и экологические условия жизни населения, создать дополнительно рабочие места. На реализацию всего комплекса мероприятий, намеченных программой на 2002-2005 годы, предусматривалось направить (в ценах 2001 года) 163,6 млрд. рублей.

Источники финансирования и виды работ по выполнению заданий программы на 2002-2005 годы приводятся в приложении N 3.

Недостаточное выделение средств на реализацию этой программы сложилось в субъектах Российской Федерации за счет бюджетного дефицита в регионах и недостатка средств в сельскохозяйственных организациях. Министерством сельского хозяйства Российской Федерации были заключены со всеми регионами долгосрочные соглашения о выделении ими средств на осуществление мероприятий программы на 2002-2005 годы, которые оказались невыполненными.

Ожидаемое выполнение показателей программы на 2002-2005 годы приводится в приложении N 4. Из приведенных данных видно, что по многим показателям ожидается недовыполнение намеченных объемов работ. Несмотря на это, анализ общественной и экономической эффективности подтверждает намеченные программой сроки окупаемости вложенных в нее средств в течение 2-3 лет, а отставание по приросту продукции составит менее одного года. Из намеченного прироста в 119,2 млн. тонн зерновых единиц будет получено 89,4 млн. тонн зерновых единиц.

В то же время такие регионы, как Ставропольский, Краснодарский и Красноярский края, Вологодская и Смоленская области, Республика Татарстан обеспечивают выполнение соглашений по привлечению средств региональных бюджетов.

Министерством сельского хозяйства Российской Федерации проведена инвентаризация государственных мелиоративных систем и сооружений, а в 2005 году планируется провести инвентаризацию объектов, не завершенных строительством.

Анализ выполнения текущей и предшествующих программ говорит об их позитивном значении. Это можно продемонстрировать на примере проекта по Воронежской области, предусмотренного в программе на 2002-2005 годы. В состав данного проекта включено 200 базовых хозяйств, 15 районов области, в 12 из которых внедряются эколого-ландшафтные системы земледелия. Осуществлена посадка лесозащитных насаждений на площади 457 гектаров, построено 152 противоэрозионных сооружения, из них 24 за счет средств федерального бюджета, что позволило повысить урожайность сельскохозяйственных культур в этих хозяйствах на 20 процентов.

Этот опыт может быть использован во многих регионах как сочетание всего комплекса мероприятий по повышению плодородия и сохранению земель.

Предстоит преодолеть сложности проведения оросительных работ в связи с изменением количества землепользователей. Например, на Терской оросительной системе (Кабардино-Балкарская Республика) площадью 25 тыс. гектаров проектами было предусмотрено 24 землепользователя, сегодня их стало 504. Предусматривается реконструкция указанной системы с возможностью водообеспечения всех землепользователей системы, на что требуются средства и время.

Использование результатов систематического мониторинга плодородия сельскохозяйственных угодий и внедрение достижений научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ оказали положительное влияние на сохранение пахотных земель и рост сельскохозяйственного производства, стимулировали улучшение экологической и социальной обстановки.

IV. Оценка выноса питательных веществ

При расчете прогнозных объемов агрохимических мероприятий Программы учтены потенциально возможные объемы производства сельскохозяйственной продукции к 2010 году по 3 вариантам и нормативы выноса элементов питания сельскохозяйственными культурами (основная и побочная продукция) в расчете на 1 тонну урожая.

Вынос питательных веществ при объемах производства сельскохозяйственной продукции по оптимистическому варианту составит 13,2 млн. тонн азота, фосфора и калия, по реалистическому варианту - 10,7 млн. тонн, по минимальному варианту 9,3 млн. тонн. Такой значительный вынос питательных веществ требует обязательной компенсации.

В большинстве развитых стран мира имеет место бездефицитный баланс питательных веществ в земледелии или же внесение минеральных и органических удобрений покрывает не менее 75-85 процентов выноса, чем обеспечивается сохранение плодородия почв, так как незначительный дефицит баланса по фосфору и калию может покрываться за счет естественных внутрипочвенных процессов разложения и гидролиза почвенных минералов, использования растениями элементов питания из подпахотных слоев. Расчет потенциального выноса элементов питания с урожаем для 3 вариантов приведен в приложении N 5.

Для сохранения плодородия почв часть отчуждаемых с урожаем питательных веществ обязательно должна быть возвращена в почву с удобрениями. Средневзвешенные коэффициенты возмещения выноса фосфора и калия с учетом данных агрохимического обследования о запасах питательных веществ приводятся в приложении N 6. Определенная часть азота поступает в растения за счет биологического азота.

Оценка потребности в минеральных удобрениях на 2010 год приводится в приложении N 7.