СОВЕТ РОССИЙСКОГО СОЮЗА РЕКТОРОВ
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 14 июля 2005 года N 1
Об основных принципах государственного регулирования системы
организационно-правовых форм высшего и послевузовского
профессионального образования
Всесторонне обсудив вопрос об основных принципах государственного регулирования системы организационно-правовых форм юридических лиц, осуществляющих деятельность в сфере высшего и послевузовского профессионального образования, Совет Российского союза ректоров констатирует, что государственная политика в области институциональной модернизации системы образования должна основываться на фундаментальных принципах качества и доступности образования, преемственности в его развитии на пути интеграции с научной и инновационно-производственной деятельностью, автономии высших учебных заведений и соблюдения академических свобод.
В целях повышения эффективности функционирования организаций социальной сферы Правительством РФ подготовлен ряд законопроектов, направленных на реформирование существующих и внедрение новых организационно-правовых форм государственных и муниципальных учреждений, которые могут создаваться в области образования, науки, культуры и других смежных отраслях. Наиболее важными в их числе являются проекты федеральных законов: 1) "Об автономных учреждениях"; 2) "О государственных (муниципальных) автономных некоммерческих организациях"; 3) "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "Об автономных учреждениях" и Федерального закона "О государственных (муниципальных) автономных некоммерческих организациях", а также в целях уточнения правоспособности государственных и муниципальных (бюджетных) учреждений".
По мнению Российского союза ректоров, главными недостатками предлагаемых законопроектов следует признать низкий уровень проработки общей концепции реформы действующих организационно-правовых структур, отсутствие перспективного анализа финансово-экономической эффективности и существенная недооценка социальных последствий процесса и итогов реализации реформы.
Конституция Российской Федерации (п.3 ст.43) гарантирует каждому российскому гражданину право на получение на конкурсной основе в государственном или муниципальном образовательном учреждении бесплатного высшего образования.
Действующее законодательство Российской Федерации, развивая конституционные нормы, предоставляет реальные возможности для создания различных институциональных форм образовательных некоммерческих организаций. Поэтому предлагаемые в пакете законопроектов новые организационно-правовые формы образовательных учреждений (автономные учреждения - АУ и государственные либо муниципальные автономные некоммерческие организации - Г(М)АНО) являются избыточными.
Так, согласно действующему законодательству, образовательная деятельность в России признается некоммерческой и не должна быть направлена исключительно на получение прибыли. Образовательной деятельностью могут заниматься некоммерческие юридические лица (фонды, некоммерческие партнерства, автономные некоммерческие организации, учреждения и пр.), которые обладают специальной правоспособностью, прошли государственную аккредитацию и получили соответствующие лицензии. Причем все некоммерческие организации вправе осуществлять предпринимательскую деятельность, если она соответствует основным целям их создания и служит достижению этих целей (п.1, 3 ст.49, п.1 ст.50 Гражданского кодекса РФ; п.1, 2 ст.2, п.1 ст.11.1, п.2 ст.24 Федерального закона "О некоммерческих организациях").
Поэтому для осуществления образовательной деятельности Российская Федерация, субъекты РФ и муниципальные образования в лице уполномоченных государственных органов (органов местного самоуправления) создают государственные и муниципальные бюджетные учреждения, которые полностью или частично финансируются собственником (ст.120, 296, 298 Гражданского кодекса РФ; ст.161 Бюджетного кодекса РФ; ст.9 Федерального закона "О некоммерческих организациях").
Апробированной правовой формой для образовательной деятельности служит автономная некоммерческая организация (АНО), которая является собственником имущества, самостоятельно владеет, пользуется и распоряжается этим имуществом, в том числе вправе зарабатывать средства на свое существование, причем ни сама автономная некоммерческая организация, ни ее учредители не отвечают по обязательствам друг друга (ст.10 Федерального закона "О некоммерческих организациях").
В пакете законопроектов о реформировании системы юридических лиц в сфере высшего и послевузовского профессионального образования предлагается преобразовывать существующие государственные и муниципальные образовательные учреждения в новые организационные формы - автономные учреждения (АУ) и государственные либо муниципальные автономные некоммерческие организации - Г(М)АНО, правовой статус которых не может быть четко юридически определен без значительных изменений в действующем законодательстве.
Согласно пункту 2 статьи 4 проекта Федерального закона "Об автономных учреждениях" финансирование образовательной деятельности автономного учреждения предполагается осуществлять "из соответствующего бюджета в форме субвенций, субсидий, государственных внебюджетных фондов и иных источников, не запрещенных законом", хотя для потребителя образовательные услуги, оказываемые автономным образовательным учреждением, должны оставаться полностью или частично бесплатными.
По оценке Российского союза ректоров, в представленных законопроектах отсутствуют финансово-экономические механизмы, обеспечивающие полноценное функционирование и стабильное финансирование новых организационно-правовых форм, а также механизмы, предоставляющие российским гражданам реальную возможность получения на безвозмездной основе высшего и послевузовского профессионального образования, доступность которого гарантирована Конституцией Российской Федерации.
Практическое внедрение предлагаемых форм образовательных учреждений с внешними управляющими структурами (наблюдательные и управляющие советы) при полном отсутствии их ответственности за принимаемые решения неизбежно приведет к дезорганизации работы высшей школы и нарушению принципа автономии высших учебных заведений и академических свобод как одного из основополагающих принципов построения российской системы высшего образования (п.1 ст.3 Федерального закона "О высшем и послевузовском профессиональном образовании").
Вместе с тем Российский союз ректоров считает целесообразным продолжить работу по законодательному определению правового положения таких апробированных форм, как учебно-научные комплексы, компьютерные центры коллективного пользования, университетские технопарки и инновационно-технологические центры, а также развитию новых институциональных форм интеграции научно-образовательных и научно-исследовательских комплексов инновационной направленности (постановление Совета РСР от 11.05.2005 N 1).
Возможной организационной формой для этих структур представляется разновидность государственной корпорации, которая могла бы иметь в своем составе самостоятельные подразделения с правами юридического лица.
Для этого потребуется внести лишь отдельные дополнения в действующее российское законодательство, что не повлечет изменений его структуры в целом (в частности, дополнить статью 7.1 Федерального закона "О некоммерческих организациях" соответствующим пунктом).
На основании вышеизложенного Российский союз ректоров при активном взаимодействии и сотрудничестве с Министерством образования и науки Российской Федерации, институтами гражданского общества, научно-педагогической общественностью будет содействовать:
1. Сохранению и развитию качества и доступности образования, преемственности на пути интеграции с научной и инновационно-производственной деятельностью, автономии высших учебных заведений и соблюдению академических свобод, обеспечивающих адаптацию высших учебных заведений к изменяющимся социально-экономическим условиям, потребностям общества и достижениям научно-технического прогресса.
2. Проведению эффективной молодежной политики государства.
Снижение уровня государственного влияния на воспитание молодежи явится прямым результатом последовательной и неконтролируемой гражданским обществом смены организационно-правовых форм высших учебных заведений, направленной на их банкротство.
3. Более полному использованию потенциальных возможностей действующей законодательной базы.
Закрепленные в Гражданском кодексе Российской Федерации, Федеральном законе "О некоммерческих организациях", системообразующих законах Российской Федерации об образовании правомочия вузов должны осуществляться в полном объеме как оправдавшие себя в практике развития образования.
4. Модернизации действующего законодательства об образовании.
В стратегическом плане инициатива Российского союза ректоров по подготовке Кодекса Российской Федерации об образовании (постановление РСР от 06.12.2004 N 1), систематизирующего и регулирующего гражданско-правовые и административные отношения в области образования и являющегося правопреемником Закона РФ "Об образовании", должна быть реализована в возможно короткие сроки - до одного года.
По итогам состоявшегося обсуждения вопроса об основных принципах государственного регулирования системы организационно-правовых форм высшего и послевузовского профессионального образования Российский союз ректоров
постановляет:
1. Просить Правительство Российской Федерации:
- в связи с концептуальным несоответствием конституционным и иным фундаментальным принципам российского образования и существенной юридическо-технической недоработкой воздержаться от внесения в Государственную думу законопроектов, направленных на создание новых организационно-правовых форм образовательных учреждений, учреждений науки, культуры и ряда других отраслей социальной сферы;
- рассмотреть предложения Российского союза ректоров по нормативно-правовому регулированию апробированных и развивающихся организационно-правовых форм образовательных учреждений, включая институциональные формы интеграции образования и науки, в рамках работы межведомственной Комиссии Правительства Российской Федерации по законопроектной деятельности.
2. Советам ректоров высших учебных заведений субъектов РФ провести анализ деятельности организационно-правовых форм образовательных учреждений и представить в Российский союз ректоров предложения по их развитию.
3. В целях выработки сбалансированной общегосударственной позиции по основным вопросам развития образования, повышения эффективности законопроектной деятельности, развития конструктивного сотрудничества Федерального Собрания Российской Федерации с Российским союзом ректоров просить Экспертный совет по вопросам образования и науки при высшем совете Всероссийской политической партии "Единая Россия" поддержать предложения, изложенные в настоящем постановлении.
4. Направить настоящее постановление членам Российского союза ректоров, в Совет при Президенте Российской Федерации по науке, технологиям и образованию, Правительство Российской Федерации, Федеральное Собрание Российской Федерации, Российскую академию наук, Экспертный совет по вопросам образования и науки при высшем совете Всероссийской политической партии "Единая Россия".
Президент Российского союза ректоров,
ректор МГУ им.М.В.Ломоносова,
академик РАН
В.А.Садовничий
Текст документа сверен по:
"Официальные документы в образовании",
N 23, август, 2005 год
