1.1. В пункте 4 статьи 1 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" установлено, что активным избирательным правом, которое является элементом конституционного права граждан избирать и быть избранными в органы государственной власти и местного самоуправления, обладает гражданин, место жительства которого расположено в пределах избирательного округа.
Федеральное избирательное законодательство должно содержать четкие механизмы, обеспечивающие возможность реализации гражданином вышеуказанного права.
Основу такого механизма составляют регистрация (учет) избирателей и составление списков избирателей, которые в настоящее время осуществляются на основе данных о регистрации граждан по месту жительства, осуществляемой органами регистрационного учета граждан.
В ходе избирательных кампаний организаторы выборов столкнулись с явными упущениями органов местного самоуправления и органов внутренних дел, работавших над составлением данных для списков избирателей. Нередки были случаи представления неточных сведений об избирателях, включения в сведения об избирателях граждан, снятых с регистрационного учета (в том числе умерших) и т.д. В адрес комиссий поступали жалобы от граждан, не обнаруживших себя в списках в день голосования, а также обнаруживших в списках избирателей лиц, не проживающих по указанным в списках адресам. Многочисленные обращения в ЦИК России по этому поводу поступали непосредственно в дни голосования 7 декабря 2003 года и 14 марта 2004 года.
Считаем, что для решения данной проблемы требуется совершенствование правоприменительной практики. Так, наличие перечисленных недостатков в списках избирателей во многом обусловлено тем, что электронные базы сведений о гражданах, используемые организациями и учреждениями, осуществляющими учет населения, имеют различное программное обеспечение, а зачастую база сведений о гражданах составляется вообще вручную, в связи с чем была затруднена работа по применению баз данных при актуализации сведений об избирателях.
Полагаем, что для решения указанной проблемы необходимо более полно использовать возможности Государственной автоматизированной системы Российской Федерации "Выборы", при этом на основе соответствующего федерального закона может быть создан единый регистр граждан Российской Федерации, на основе данных которого можно было бы составлять полные и точные списки избирателей.
Кроме того, следует обратить внимание избирательных комиссий на то, что должностные лица, на которых возложена обязанность представления в избирательные комиссии сведений об избирателях, несут административную ответственность за нарушение установленного законом порядка представления сведений об избирателях либо представление недостоверных сведений об избирателях в соответствии со статьей 5.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.
1.2. В соответствии с пунктом 4 статьи 17 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" основанием для включения гражданина в список избирателей на конкретном избирательном участке является факт нахождения его места жительства на территории этого участка, а в случаях, предусмотренных законодательством - факт временного пребывания на территории этого участка либо наличие у гражданина открепительного удостоверения. Факт нахождения места жительства либо временного пребывания гражданина на территории избирательного участка, избирательного округа устанавливается органами регистрационного учета граждан Российской Федерации по месту пребывания и по месту жительства в пределах территории Российской Федерации.
Включение гражданина в список избирателей производно от самого факта наличия у гражданина активного избирательного права и одновременно является гарантией реализации его активного избирательного права. При этом, если гражданин желает реализовать свое избирательное право непосредственно по месту жительства, организационных и правовых проблем обычно не возникает (кроме случаев, когда обнаруживаются неточности в учете избирателей, о необходимости исключения которых сказано выше). Однако нередки случаи, когда гражданин, обладающий активным избирательным правом, находится вне своего места жительства. В этом случае ему должна быть предоставлена возможность проголосовать по месту пребывания, и законодательство о выборах и референдумах содержит ряд положений, предусматривающих это. Важным фактором, который должен учитываться при установлении и реализации данных положений, является недопустимость "двойного счета" избирателей.
При этом следует признать, что налицо определенное противоречие между положением, согласно которому факт временного пребывания гражданина на территории избирательного участка, избирательного округа устанавливаются органами регистрационного учета граждан, и некоторыми иными положениями законодательства о выборах, устанавливающими правила включения в списки избирателей граждан, обладающих активным избирательным правом, но находящихся вне своего места жительства.
Так, как правило, законами для вышеуказанной категории избирателей предусмотрено участие в голосовании по открепительному удостоверению. Однако бывают случаи (например, длительная командировка), когда избиратель уезжает за пределы своего избирательного округа задолго до того момента, когда по закону он может получить открепительное удостоверение, а получение впоследствии открепительного удостоверения по доверенности не представляется возможным. В связи с этим в пункте 17 статьи 17 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" впервые была закреплена норма, позволяющая включать граждан Российской Федерации определенных категорий (находящихся в местах временного пребывания, работающих в непрерывно действующих организациях и на отдельных видах работ, где невозможно уменьшение продолжительности работы (смены), а также военнослужащих, находящихся вне места дислокации воинской части), в списки избирателей на избирательном участке, участке референдума по месту их временного пребывания на основании личного письменного заявления, поданного в порядке, установленном законом, не позднее чем за семь дней до дня голосования.
Практика показала возможность использования этой новеллы на выборах, в том числе готовность ГАС "Выборы" к передаче информации о включении гражданина в список избирателей по месту временного пребывания в территориальную избирательную комиссию по месту жительства гражданина.
Однако в региональном законодательстве этот институт не получил развития: в законах большинства субъектов Российской Федерации о выборах соответствующая норма практически полностью воспроизводит норму Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (включая слова "в порядке, установленном законом"), то есть порядок включения граждан в списки избирателей по месту временного пребывания законом не установлен и на практике не применяется. Полагаем, что этот порядок должен быть урегулирован в рамочном федеральном законе без отсылок к иным законам, при этом необходимо ввести норму, согласно которой в случае включения избирателя названной категории в список избирателей по месту его временного пребывания соответствующая избирательная комиссия должна принять меры, чтобы не допустить "двойной счет" избирателей.
Отметим, что эта норма не обеспечивает права избирателей, оказавшихся вне своего избирательного участка позднее, чем за семь дней до дня голосования, но не имевших возможности получить открепительное удостоверение. В этой связи необходимо обсудить возможность сокращения установленного пунктом 17 статьи 17 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" семидневного срока, например, до трех дней до дня голосования.
Кроме того, следует учесть положения пункта 17 статьи 17 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", а также иные случаи, когда факт временного пребывания гражданина на территории избирательного участка устанавливается не органами регистрационного учета, а иными уполномоченными лицами и организациями, в пункте 4 статьи 17 этого же Федерального закона, поскольку в соответствующих случаях реализация права гражданина на включение в список избирателей по месту временного пребывания не связана с фактом его регистрации по месту временного пребывания органами регистрационного учета.
Существует проблема обеспечения избирательных прав граждан, занятых на круглосуточной работе, либо в организациях торговли, по оказанию услуг населению, для которых день голосования - воскресенье - является рабочим днем, при этом рабочее время совпадает со временем голосования. Такие граждане зачастую не могут оставить рабочее место для посещения (с открепительным удостоверением либо по предварительному заявлению) ближайшего избирательного участка, даже находясь на территории избирательного округа по месту жительства.
Это обстоятельство можно закрепить в качестве основания для голосования таких категорий избирателей вне помещения для голосования. Как вариант предлагается предусмотреть в федеральных законах возможность изменения решением избирательной комиссии субъекта Российской Федерации (на федеральных и региональных выборах), избирательной комиссии муниципального образования (на муниципальных выборах) времени начала голосования (с 6 или 7 часов утра).
Однако все вышеизложенные способы обеспечения избирательных прав граждан неэффективны, если избиратель находится за пределами избирательного округа, где он обладает активным избирательным правом.
Вероятно, универсальным способом разрешения проблемы реализации активного избирательного права такими гражданами (равно как и всеми гражданами, которые в день голосования будут находиться за пределами своего избирательного участка), могло бы явиться голосование по почте. Законодателям в субъектах Российской Федерации следует развивать этот институт на основе практики применения постановления ЦИК России от 7 августа 2003 года N 20/144-4 "О Временном порядке голосования по почте при проведении выборов в органы государственной власти субъекта Российской Федерации, органы местного самоуправления".
Кроме того, предлагается предусмотреть возможность голосования по почте и на федеральных выборах - для граждан Российской Федерации, которые постоянно проживают или временно пребывают за пределами территории Российской Федерации, но не имеют возможности проголосовать в помещениях для голосования, образованных в дипломатических представительствах и консульских учреждениях Российской Федерации в силу территориальной удаленности от этих помещений.
1.3. Как следует из абзаца 2 статьи 3 Закона Российской Федерации "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации" регистрация или отсутствие таковой не могут служить основанием ограничения или условием реализации прав и свобод граждан, предусмотренных Конституцией Российской Федерации. Согласно постановлению Конституционного Суда Российской Федерации от 2 февраля 1998 года N 4-П регистрация является лишь предусмотренным федеральным законом способом учета граждан в пределах Российской Федерации, носящим уведомительный характер и отражающим факт нахождения гражданина по месту пребывания или жительства.
Вышеизложенное, на наш взгляд, не отрицает необходимость выбора законодателем тех или иных критериев, в соответствии с которыми граждане наделяются активным избирательным правом. Представляется, что применяемый в настоящее время критерий, связанный с регистрацией по месту жительства, в современных условиях в наибольшей степени позволяет реализовывать избирательные права граждан.
Вместе с тем следует учитывать интенсивные миграционные процессы в Российской Федерации. Существует достаточно много граждан, которые проживают (пребывают) не там, где зарегистрированы по месту жительства, - например, студенты, вынужденные переселенцы, рыбаки, иные граждане, которые в связи с работой, личными обстоятельствами вынуждены проживать (пребывать) не по адресу, по которому они зарегистрированы по месту жительства.
Согласно пункту 4 статьи 4 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" законом активное избирательное право может быть предоставлено гражданину, место жительства которого расположено за пределами избирательного округа. Например, из положений пункта 5 статьи 16 Федерального закона "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" следует, что избиратели, обучающиеся по очной форме обучения и зарегистрированные по месту пребывания в общежитии (по месту нахождения образовательного учреждения), включаются в списки избирателей по месту нахождения общежития (образовательного учреждения).
Аналогичные решения (в том числе и в отношении иных категорий граждан) могут принять законодатели в субъектах Российской Федерации, исходя из местных условий. Однако, как показывает практика, они недостаточно активно пользуются этой возможностью.
На основе вышеуказанного положения Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" может быть решен и вопрос обеспечения прав граждан, у которых по тем или иным причинам отсутствует регистрация и по месту жительства и по месту пребывания. Так, возможно законодательное закрепление за избирательными комиссиями субъектов Российской Федерации полномочий по определению одного или нескольких избирательных участков для включения указанной категории граждан в списки избирателей, а также детальное закрепление оснований и порядка такого включения, что позволило бы гарантировать реализацию активного избирательного права данной категории граждан, а также избежать их повторного включения в списки избирателей.
Следует отметить, что при рассмотрении проблем, связанных с реализацией избирательных прав вышеназванных категорий избирателей, фактически наиболее приемлемым был бы порядок заявительной регистрации (учета), когда за определенное количество времени (возможно, достаточно длительного) гражданин регистрируется в качестве избирателя.